Les débats au sujet du fédéralisme au Népal et au Myanmar : du conflit ethnique à la gestion des « risques sécessionnistes »

Michael G. Breen
Michael G. BreenBoursier postdoctoral McKenzie, School of Social and Political Sciences, Université de Melbourne
michael.breen@unimelb.edu.au
Michael G. Breen est récipiendaire de la bourse postdoctorale McKenzie à la School of Social and Political Sciences de l’Université de Melbourne. Ses recherches portent sur le conflit ethnique, le fédéralisme et l’élaboration des structures constitutionnelles en Asie, ainsi que sur le constitutionnalisme délibératif.

Résumé

Le Népal et Myanmar se sont récemment engagés dans l’élaboration et la mise en œuvre de systèmes fédéraux, dans le but d’aménager les conflits inter-ethniques et de limiter l’avènement de mouvements sécessionnistes. Cependant, bien que le Népal ait adopté avec succès une constitution fédérale suite à un processus participatif, les négociations qui furent mises en place au Myanmar étaient centrées sur les élites politiques, ce qui a considérablement ralenti l’établissement du projet fédéral. La gestion du « risque sécessionniste » est la thématique principale qui traverse les débats au sujet du fédéralisme dans ces deux pays. Ceci s’observe tout particulièrement dans ces questions qui sont fréquemment soulevées : comment et où tracer les frontières provinciales (selon un débat opposant fédéralisme ethnique et territorial) ? Et comment répartir les compétences ? Or, de tels questionnements peuvent néanmoins aider à dépasser la perception présente au sein de l’armée du Myanmar, selon laquelle le fédéralisme conduirait nécessairement à la sécession – crainte qui constitue un obstacle de taille afin de mener à bon port le processus fédéral.

Introduction

Il y a dix ans, deux pays de l’Asie du Sud et du Sud-Est s’engageaient fermement sur la voie du fédéralisme. Au Népal, une assemblée constituante nouvellement élue déclarait, en guise de premier acte, que le pays devenait une république démocratique, laïque et fédérale. Au Myanmar, une nouvelle constitution « quasi-fédérale » était approuvée au cours d’un référendum, constituant le premier pas d’une « transition progressive vers la démocratie ».

Il existe d’autres points communs entre le Népal et Myanmar. Ce sont tous les deux des pays en développement, berceaux de plus de 100 groupes ethniques, et qui ont une longue histoire de centralisation autoritaire interrompue par de courtes périodes démocratiques. De même, les deux pays se sont engagés sur la voie du fédéralisme en réponse à des conflits ethniques.[i] Toutefois, ils ne le font pas de la même manière, ni à la même vitesse.

En 2008, le Népal s’est doté d’une nouvelle constitution fédérale. Il a ensuite tenu des élections pour chacun des trois ordres de gouvernement, et pour établir formellement des structures locales et provinciales. Inversement, et malgré le tant annoncé changement démocratique de gouvernement en 2015/16, le débat fédéral au Myanmar est resté pris dans l’engrenage de son processus d’accès à l’indépendance et des conflits internes continus qui en ont découlé.

Le risque sécessionniste et le fédéralisme de maintien

La notion de paradoxe fédéral[ii] (Erk et Anderson, 2009) devrait être familière à bon nombre de nos lecteurs. Elle s’applique tout particulièrement aux systèmes fédéraux dits « de maintien », comme le Népal et Myanmar, où elle se manifeste souvent sous la forme d’une question sécessionniste. Dans de tels contextes de maintien, le risque de sécession est la motivation principale pour se porter en faveur du fédéralisme; mais aussi pour lutter contre lui (Breen, 2018b). Même si cela semble moins évident dans le cas du Népal, cette problématique y est assurément présente. Le risque sécessionniste est au cœur de la question de l’établissement (ou non) du fédéralisme, mais aussi de ce à quoi le fédéralisme devrait ressembler.

Un risque sécessionniste peut être limité au moyen d’une conception institutionnelle spécifique. Pour prendre quelques exemples de plasticité institutionnelle, les provinces[iii] peuvent être créées de manière à ce qu’elles soient plus ou moins homogènes sur le plan ethnoculturel, tout en les dotant de certains revenus et d’une certaine influence sur les structures décisionnelles centrales. En même temps, les capacités d’intervention du gouvernement central en cas d’urgence peuvent être plus ou moins fortes. Par conséquent, une fois que le principe fédéral est accepté, les débats se concentrent sur comment, et où tracer les frontières des provinces. En particulier, on se questionne alors à savoir si elles devraient avoir une base ethnique, ou plutôt territoriale, et de quelles compétences elles devraient disposer – notamment celles concernant le maintien de la paix et de la sécurité, et la taxation.

Les accords fédéraux

Le Myanmar

Au Myanmar, les débats sur le fédéralisme sont installé dans le paysage social et politique depuis longtemps, mais ils sont de basses intensités. En 1947, les représentants de l’ethnie Bamar et de trois autres groupes ethniques majoritaires conclurent l’Accord de Panglong. Cet Accord offrait à ces communautés une autonomie dans leurs affaires internes, ce qui fut interprété comme du fédéralisme, et il était lié à un accord parallèle sur le droit de faire sécession (Williams, 2017). Cependant, l’Accord ne fut jamais appliqué convenablement, alors que l’autonomie qui fut promise dans la fut révoqué par l’armée en 1962, lorsqu’un des groupes ethniques menaça de faire usage de son droit à la sécession. Les promesses de Panglong et leurs ordonnances parfois contradictoires sont depuis lors une épée de Damoclès trônant au-dessus de la tête des bâtisseurs de l’État, des acteurs politiques ethniques et de l’armée (Walton, 2008).

Tous les acteurs principaux du Myanmar se sont engagés à mettre en œuvre le fédéralisme. Dans les mois qui conduisirent aux élections de 2015, plusieurs organisations ethniques armées (OEA) signèrent un accord de cessez-le-feu avec le gouvernement, et s’engagèrent à « établir une union fondée sur les principes de la démocratie et du fédéralisme ». Cependant, l’accord ne comprenait pas beaucoup plus de détails, et ne fut qu’un « premier pas ».

Les élections de 2015 constituèrent une étape cruciale de la transition au Myanmar. La ligue nationale pour la démocratie, dirigée par Aung San Suu Kyi promettait de mettre en œuvre un « véritable fédéralisme » et sa victoire fut à l’image d’un raz-de-marée. Malgré tout, l’armée conserva 25% des sièges au parlement, et donc continua à disposer d’un droit de veto sur les questions constitutionnelles.[iv] De nombreuses OEA n’ont pas non plus rendu les armes et continuèrent de faire de l’agitation politique comme militaire en faveur d’un changement constitutionnel. Qui plus est, les débats sur le fédéralisme étaient jusqu’à récemment interdits dans les faits. Les gens manquent donc d’informations sur ce sujet et il ne suscite qu’une faible participation publique – surtout si on compare cette situation avec ce qui se passe au Népal (voir Breen, 2018c, pp. 127-134). C’est donc la constitution de 2008 (rédigée par une convention constituante travaillant sous étroite surveillance militaire) qui sert pour l’instant de base à la fédéralisation future du pays.

Le Népal

Au Népal, ce sont l’Accord de paix global de 2006 et la Constitution intérimaire de 2007 qui ont jeté les bases de la fédéralisation. Ces deux documents comprenaient des engagements de restructuration étatique et d’inclusion politique, mais étaient aussi pauvres en détails qu’en recommandations quant à la nature du futur système fédéral (Item 3.5, Gouvernement du Népal et Parti communiste du Népal (maoïste), 2006). Cette tâche était laissée à l’assemblée constituante élue en 2008 (puis de nouveau en 2013).

L’assemblée constituante s’engagea formellement en faveur du fédéralisme, en 2008, suite aux agitations du Terraï (les plaines du sud qui bordent la frontière avec l’Inde) et aux menaces sécessionnistes qu’elles soulevèrent. Elle mit en place un processus d’élaboration constitutionnel participatif, ponctué de milliers d’assemblées publiques, de débats démocratiques et de programmes éducatifs, autant d’éléments qui eurent une influence importante sur le résultat final (Breen, 2018a). Les vestiges du passé autoritaire du Népal furent définitivement mis de côté et n’eurent aucun impact sur son processus de fédéralisation.

Le fédéralisme ethnique et la répartition des compétences

Au Népal, l’assemblée constituante parvint en l’espace de deux ans à trouver un accord sur la plupart des enjeux de taille. Il fallut cependant cinq ans de plus avant que le nombre des provinces et leurs frontières fassent l’objet d’un accord. Les partis politiques se disputèrent à savoir si le fédéralisme devait être de nature ethnique ou territoriale – ou, dans les termes employés, si les États devaient être fondés sur un principe d’identité ou de viabilité (Breen, 2018a). Certains (à l’instar de Lawoti, 2014) estiment que ce débat peut se résumer au fait de vouloir maintenir l’hégémonie du groupe dominant, ou non. Mais plus encore, il touche fondamentalement à la question du risque sécessionniste.

Une bonne partie de la population du pays fut insatisfaite du résultat final, étant donné qu’il ne comprenait pas de province Madheshi dans l’ouest, ou de province transversale au Terraï (International Crisis Group, 2016). Cependant, créer un État de cette nature aurait engendré un risque de sécession particulièrement élevé[v] et serait venu raviver des peurs de longue date, nées à la suite d’un supposé plan d’annexion indien qui a vu le jour dans les années 1970.

Au Myanmar, les provinces (des États et des régions) existent depuis longtemps et on y observe une réelle résistance au changement. Pour autant, les débats n’en sont pas moins animés. Un des sujets qui cause le plus d’émoi est la proposition de fusionner des régions actuelles (qui sont ethniquement mixtes ou qui sont à majorité Bamar) pour former un État bamar unique. Ceci irait dans le sens de la rhétorique du père fondateur de la Birmanie moderne, Aung San, selon lequel « si les Bamars obtiennent un kyat [unité monétaire], vous obtiendrez un kyat » (cité dans Walton, 2008, p.897). En d’autres termes, il s’agit de l’idée d’un État ethnique pour chaque ethnie (importante). Mais parce que les Bamars représentent environ les deux tiers de la population, la création d’une seule province bamar se heurterait à la thèse de Hale (2004) selon laquelle les fédérations ethniques dotées d’une « région ethnique centrale » sont propices à l’effondrement.

Qui plus est, il existe plusieurs petites « zones autoadministrées ». Certains groupes estiment que ces zones devraient être élargies en de véritables provinces (États). Parmi ces groupes, les Wa ont non seulement leur propre monnaie et langue officielle (chinoises toutes les deux), mais disposent aussi de la plus grande armée non-étatique du pays. Les Wa n’ont pas participé de manière active au cessez-le-feu national ni aux processus de réforme constitutionnelle. Mais il est tout de même difficile de percevoir comment leurs revendications pourraient être ignorées, si l’objectif est de mettre en place un processus de paix efficace et durable.

Les autres sujets importants dans le débat sur le fédéralisme ont trait aux compétences des États et des régions. Les provinces népalaises disposent d’un éventail assez large de compétences et ont la capacité de devenir des puissances à part entière. En comparaison, les États et les régions au Myanmar ne disposent que d’un très mince ensemble de compétences, et ne disposent d’aucun pouvoir sur le maintien de l’ordre et de la sécurité, et seulement une capacité de taxation très limitée. Les débats au sujet des compétences au Népal ont été relativement discrets, et aucun changement à la répartition des compétences n’a été fait sur l’ensemble des ébauches de constitution (Breen, 2018c, pp. 121-7).

Inversement, plusieurs considèrent les frontières provinciales au Myanmar comme une question réglée. Ce qui signifie que la meilleure option encore disponible pour éviter le sécessionnisme serait de refuser aux États et aux régions de disposer des ressources nécessaires à la mise en place d’un mouvement sécessionniste fructueux – lesdites ressources comprenant notamment les compétences liées au maintien de l’ordre et de la sécurité et, bien sûr, une armée fédérale[vi] (Breen, 2018c, pp. 127-34). Peut-être qu’une répartition plus équilibrée des compétences parviendrait à être approuvée si les frontières des États et des régions étaient modifiées (ou dé-ethnicisées).

Le rôle des provinces dans la gouvernance du centre (autrement dit le partage du pouvoir) ne fait l’objet que de très peu de discussions. Quant à lui, le bicaméralisme fait l’objet d’une acceptation large mais surtout, il est anticipé qu’une participation au centre pour les minorités ethniques soit tributaire de leur implication dans les partis politiques majoritaires plutôt qu’au travers de grandes coalitions rassemblant des partis ou des provinces ethniques, ou par proportionnalité (Breen, 2018c, 158-66).

Conclusion

Le Népal met actuellement en place sa nouvelle constitution fédérale (datant de 2015). Même si Myanmar a encore du chemin à faire avant de pouvoir être qualifié d’État « fédéral », l’engagement en ce sens est réel, et le fédéralisme paraît inévitable à maints égards. Qui plus est, d’importants enseignements et innovations peuvent être retenus des processus propres à ces deux pays et des arrangements actuels leur donnant forme.

J’estime que l’on voit là émerger un modèle régional, qui demande plus d’attention de la part des chercheurs (Breen, 2018c, pp. 40-51). De même, d’autres États asiatiques font toujours face au défi fédéral. Le Sri Lanka a (encore) une assemblée constituante en place, et son ébauche de constitution (quasi-fédérale) continue d’être modifiée. Les Philippines sont aussi en voie de considérer un changement de constitution pour se diriger vers un modèle fédéral. Le Président du pays a fait campagne sur la promesse de mettre en place un système fédéral (et d’éliminer le trafic de stupéfiants), alors qu’une ébauche de constitution a été rendue publique. Puis, le Népal a su déployer avec succès un processus participatif, tandis que celui du Myanmar reste sous l’emprise des élites. Enfin, le risque sécessionniste est un sujet qui traverse les débats sur le fédéralisme de par le monde (voir Keil et Anderson, 2018 : 96-99).[vii] Pourtant, ce risque n’a toujours pas été évalué ou compris – y compris dans la façon dont les bâtisseurs d’États fédéraux peuvent en limiter la portée. Peu importe la compréhension normative que l’on puisse avoir de la sécession, il existe peu de gens parmi ceux liés aux réformes constitutionnelles en Asie qui accepteraient ne serait-ce que de contempler la possibilité de permettre la sécession, ou d’accroître son risque. Or, quelles sont, en définitive, les meilleures façons de prévenir le risque sécessionniste? Peut-on mieux comprendre le dynamisme des systèmes fédéraux en apprenant comment et pourquoi le risque sécessionniste varie?

Le modèle du fédéralisme de maintien vise avant tout à limiter les risques et, pour beaucoup, le risque principal est celui de la sécession. Le jour où l’armée du Myanmar sera convaincue que le fédéralisme ne mènera pas d’une manière ou d’une autre à la sécession, d’autres obstacles pourront alors être surmontés. Un tel travail n’a pas nécessairement à advenir au travers d’un usage de la force ou simplement par renoncement, mais cela peut très bien réaliser par l’élaboration de meilleures structures institutionnelles.

Citation suggérée : Breen, M. G., 2019, « Les débats au sujet du fédéralisme au Népal et au Myanmar : du conflit ethnique à la gestion des risques sécessionnistes », 50 déclinaisons de fédéralisme

Bibliographie

Breen, M. G. (2018a). « Nepal, federalism and participatory constitution-making: Deliberative democracy and divided societies ». Asian Journal of Political Science, 26(3), 410-430.

Breen, M. G. (2018b). « The Origins of Holding-Together Federalism: Nepal, Myanmar and Sri Lanka ». Publius: The Journal of Federalism, 48(1), 26-50.

Breen, M. G. (2018c). The Road to Federalism in Nepal, Myanmar and Sri Lanka: Finding the Middle Ground. Abingdon, Oxon et New York: Routledge.

Devkota, K. (2012). A Perspective on the Maoist Movement in Nepal. Kathmandu: D.R. Khanal.

Erk, J., & Anderson, L. (2009). « The Paradox of Federalism: Does Self-Rule Accommodate or Exacerbate Ethnic Divisions? » Regional & Federal Studies, 19(2), 191.

Gouvernement du Népal et Parti communiste du Népal (Maoïste). (2006). Comprehensive Peace Agreement. Kathmandu: Government of Nepal.

Hale, H. E. (2004). « Divided We Stand: Institutional Sources of Ethnofederal State Survival and Collapse ». World Politics, 156(2), 165-193.

International Crisis Group. (2016). Nepal’s Divisive New Constitution: An Existential Crisis. Brussels: International Crisis Group.

Keil, S. et Anderson, P. 2018. « Decentralization as a tool for conflict resolution » dans K. Detterbeck et E. Hepburn (eds), Handbook of Territorial Politics. Cheltenham: Edard Elgins, pp. 89-108.

Lawoti, M. (2014). « Reform and Resistance in Nepal ». Journal of Democracy, 25(2), 131-145.

Sanjaume, M. (2018). « Secession and Federalism: A Chiaroscuro », 50 Shades of Federalism. Accessible à: http://50shadesoffederalism.com/diversity-management/secession-federalism-chiaroscuro/

Walton, M. J. (2008). « Ethnicity, Conflict, and History in Burma: The Myths of Panglong ». Asian Survey, 48(6), 889-910.

Williams, D. C. (2017). « A Second Panglong Agreement: Burmese Federalism for the Twenty-first Century ». dans A. Harding et K.Oo (Eds.), Constitutionalism and Legal Change in Myanmar  pp. 47-69. Oxford & London: Hart Publishing.

Lectures suggérées

Breen, M. G. (2018). The Road to Federalism in Nepal, Myanmar and Sri Lanka: Finding the Middle Ground. Abingdon, Oxon et New York: Routledge.

Harding, A., et Oo, K. K. (Eds.). (2017). Constitutionalism and Legal Change in Myanmar. Oxford and London: Hart Publishing.

Karki, B., et Edrisinha R. (Eds.) (2014). The Federalism Debate in Nepal: Post Peace Agreement Constitution Making in Nepal (Vol. II). Kathmandu: United Nations Development Programme Support to Participatory Constitution Building Nepal.

[i]    Dans le cas du Népal, le conflit opposait l’État à des insurgés maoïstes. Ceci étant, au Népal la classe et l’ethnicité se recoupent, alors que les Maoïstes défendaient explicitement et intentionnellement les revendications des groupes ethniques minoritaires (Devkota, 2012).

[ii]   Il correspond au fait que le fédéralisme puisse simultanément accommoder et exacerber les différences ethniques.

[iii]  Elles portent le nom de « États » et « régions » au Myanmar.

[iv]  Le processus d’amendement constitutionnel doit recueillir le soutien de plus de 75% des membres du parlement national, ce qui donne un droit de veto officieux à l’armée.

[v]   Environ la moitié de la population népalaise vit au Terraï et à l’époque, les groupes armés liés à l’Inde y étaient également nombreux.

[vi]  Les OEA demandent une armée fédérale pour être reconnues et pour éviter de futurs coups d’État.

[vii] Voir aussi Sanjaume (2018) « Secession and Federalism : A Chiaroscuro », http://50shadesoffederalism.com/diversity-management/secession-federalism-chiaroscuro/