Les minorités dans les systèmes consociatifs

Timofey Agarin
Timofey AgarinMaître de conférence, Université Queen’s de Belfast, Irlande du Nord
t.agarin@qub.ac.uk
Timofey Agarin est maître de conférence en science politique à l’Université Queen’s de Belfast (Irlande du Nord). Il est aussi le directeur du Centre d’étude des conflits ethniques (Centre for the Study of Ethnic Conflict). Ses recherches portent sur les politiques ethniques et leur impact sur la « transition sociétale », notamment en ce qui concerne les relations entre majorité et minorité(s) et les enjeux liés à la non-discrimination. Il fait partie du projet « Exclusion dans l’inclusion : partage du pouvoir et minorités non-dominantes » financé par l’Economic and Social Research Council, où il travaille en partenariat avec Allison McCulloch à l’étude de l’inclusion des groupes non-dominants dans les sociétés fragmentées et régies par des systèmes consociatifs.

Résumé

Les modalités pour la répartition du pouvoir dans un modèle consociatif se fondent sur le principe de la représentation des groupes politiquement significatifs au sein des instances gouvernementales. L’objectif de la démocratie consociative est ainsi d’apaiser les tensions intercommunautaires et limiter la domination d’un groupe sur les autres « segments » présents dans la société. Néanmoins, et bien que la recherche d’une vie politique et d’un gouvernement inclusifs soit admirable en soi, le modèle consociatif fait face à plusieurs enjeux. Au premier chef, il demeure l’épineuse question de savoir qui – quels groupes ou segments sociaux – doit effectivement participer à la gouvernance partagée et être représenté au sein des instances politiques. Généralement, la ligne est tracée en fonction d’identités rassembleuses (l’ethnicité ou la religion par exemple). Par conséquent, les intérêts des groupes non-dominants sont souvent réduits à être cooptés par les blocs ethniques de ceux et celles dont le droit de veto est garanti. Le modèle de coopération entre les élites de certains groupes formellement reconnus par le système politique consociatif met donc en péril la représentation équitable de tous les segments de l’électorat, tout autant qu’elle mine la capacité même de la logique consociative à satisfaire aux préoccupations soulevées par le public.

Introduction

Lorsque des conflits civiques violents viennent à terme au sein d’une société, l’objectif est généralement d’assurer une transition démocratique pérenne et pacifique. Pour ce faire, il est essentiel de veiller à l’établissement d’un ordre politique suffisamment libéral permettant d’accommoder les différents groupes auparavant belligérants. Ceci étant, les transitions post-conflit ont avant tout pour but d’assurer rapidement la paix. Seulement dans un second temps envisage-t-on l’avenir politique de ladite société. À cet égard, à la fin de tels conflits, les réformes majeures sont fondamentales pour établir des institutions qui encouragent les uns à déposer les armes, et les autres à accepter d’inclure d’anciens rebelles au sein d’un gouvernement commun. Toutefois, la répartition des « dividendes de la paix » sur une société entière nécessite que certains compromis soient négociés. En effet, le remaniement des institutions politiques d’une société offre une opportunité assez rare : celle de revisiter la constitution de la politie et de réfléchir à qui constitue « le peuple », mais aussi à qui doit être encouragé à participer à la gouvernance de ce « peuple ». Cette occasion doit aussi servir à préciser ce à quoi ceux et celles qui le constituent sont en droit de s’attendre de la démocratie émergeante. Dans ce contexte, où le maintien de la paix est en jeu, on constate que les groupes qui ne sont pas impliqués de manière centrale dans les conflits – ceux que nous identifierons comme les micro-minorités, les « autres », ou les communautés non-dominantes (Agarin, McCulloch et Murtagh, 2018; Wise, 2018; Potter, 2018) – ne reçoivent que très peu d’attention. À cet égard, les opportunités qui leur sont offertes afin de prendre part aux processus politiques nouvellement institués permettent de mettre en lumière un certain nombre de défis liés à l’ingénierie institutionnelle des sociétés fragmentée.

Les groupes constituants dans les États consociatifs

Parmi les différentes configurations institutionnelles disponibles, le partage consociatif du pouvoir a souvent été le mécanisme de prédilection pour rétablir la paix après des épisodes de violence. On le préconise aussi puisqu’il sert à intégrer les factions auparavant belligérantes au sein d’institutions gouvernementales partagées, afin d’éviter une reprise du conflit et pour créer une « stabilité démocratique là où tout espoir était auparavant absent » (Taylor, 2009: 4). Plus largement, au cours des trois dernières décennies, le consociationalisme a été présenté comme le mécanisme le plus efficace pour favoriser la paix et la démocratie dans les contextes de division profonde faisant suite à des conflits violents (Noel, 2005; MacGarry et O’Leary, 2009). Ceci étant, il importe de tenir compte des énormes variations qui existent entre les différents types de conflits qui sont ainsi pacifiés, et de garder en tête que les modalités précises des structures institutionnelles consociatives sont, elles aussi, très diversifiées.

On doit la paternité du terme « consociationalisme » au politologue Arend Lijphart, qui l’employa d’abord pour analyser la politique et les comportements des élites dans les sociétés ayant développé des modalités institutionnelles veillant au partage du pouvoir (Lijphart, 1977). D’un autre côté, les débats contemporains embrassent généralement les conceptions de John McGarry et Brendan O’Leary (O’Leary, 2005; McGarry, 2017; McCulloch, 2014b), selon lesquelles le consociationalisme est compris comme un outil politique pratique permettant d’apporter la paix dans des sociétés touchées par de violents conflits. Dans tous les cas, en théorie comme en pratique, les démocraties consociatives se concentrent uniquement sur le fait d’accommoder les groupes impliqués dans le conflit. Par conséquent, les autres citoyen·ne·s, celles et ceux qui ne s’identifient pas à ces groupes, ne reçoivent que très peu d’attention.

L’accommodement des groupes sortant d’un conflit se fonde sur les perceptions que les représentant·e·s de ces groupes ont, ce qui sert de point de départ aux négociations de paix visant à mettre un terme aux violences. Dans un tel processus, ce ne sont pas tous les citoyen·ne·s qui sont sollicité·e·s afin d’identifier ce qui est important pour l’établissement de la paix. Dans les faits, on s’intéresse principalement à ceux et celles qui sont activement impliqué·e·s dans le conflit ou qui menacent de recourir à la violence (McCulloch, 2012). Évidemment, les accords de cessez-le-feu et de reddition d’armes doivent – au moins en apparence – répondre aux exigences des différents groupes liés au maintien de la violence, afin que toutes les parties en conflit puissent se considérer chacune comme ayant été victorieuses (Hartzell et Hoddie, 2003). Les groupes non-dominants, en revanche, ont généralement beaucoup plus de difficulté à se représenter la fin des violences comme étant leur propre victoire.

L’engagement à accommoder les groupes en conflit au sein d’un gouvernement commun rend, implicitement, tous les autres groupes moins importants d’un point de vue politique (Stojanović, 2017; McCulloch, 2020). Ces manques de garantie dans la représentation des groupes peuvent être vus comme étant une incapacité de la part des modèles consociatifs à voir les groupes non-dominants comme des acteurs de plein droit dans le contexte des institutions politiques (Agarin et McCulloch, 2020). Le fait d’accepter que toutes les identités socialement importantes ne le soient pas au niveau politique est une problématique considérable des gouvernements qui se veulent responsables et ouverts, mais qui se concentrent pourtant sur les questions identitaires plutôt que sur l’ensemble des problématiques qui peuvent préoccuper le grand public (Wisthaler, 2016).

Dans le même temps, le fait que le contrôle des décisions politiques soit réservé à ceux et celles inclu·e·s dans les modèles consociatifs, et que l’apport et la participation effective des communautés non-dominantes aux processus décisionnels soient marginalisés, ne signifient pas pour autant que les membres individuels des groupes non-dominants ne bénéficient pas également de la paix (Agarin, 2020). De la même manière que le reste du corps citoyen, ils engrangent aussi les « dividendes de la paix » découlant de l’ingénierie institutionnelle établie pour, et en fonction des groupes impliqués dans le conflit. Ils sont tout aussi libres que le reste de leurs concitoyen·ne·s d’agir dans leur propre intérêt dans des conditions de paix plutôt que sous la menace de violences (Bogaards, 1998). Autrement dit, si les démocraties consociatives prennent comme fondement de la politique « normale » les identités plutôt que les problématiques elles-mêmes, elles permettent néanmoins aux groupes non-dominants de bénéficier d’une plus grande marge discrétionnaire dans leur engagement social, même si leur engagement politique s’en trouve diminué.

A minima, cette logique garantissant une représentation uniquement aux groupes sélectionnés est d’ordre pragmatique dans le contexte de sociétés qui connaissent des fractures profondes suivant des lignes identitaires (Garry, Matthews, et Wheatley, 2017). Qui plus est, tant et aussi longtemps que la représentation de tous les intérêts et de toutes les problématiques est impossible, et même probablement non désirable, l’accommodement de ceux et celles qui peuvent mettre en péril le processus politique démocratique apparaît comme un moindre mal.

Les identités de groupe, cependant, sont englobantes et ont tendance à influencer les perspectives individuelles sur un grand nombre de sujets sociaux, culturels et politiques. Une fois que les groupes politiques formés à partir d’identités et non d’intérêts deviennent acceptés comme les principaux réservoirs de représentant·e·s politiques, ils encouragent souvent une dynamique politique à somme nulle, notamment lorsque nous sommes en présence de groupes ethniques liés par une histoire de concurrence violente (Sisk, 2008).

La représentation et la participation dans les démocraties consociatives

En contrepartie, les systèmes consociatifs facilitent l’accès individuel de tous et toutes à la participation politique, même pour ceux et celles qui sont affecté·e·s par les processus décisionnels régissant la répartition des postes politiques. Les garanties démocratiques libérales d’égalité individuelle constituent une part essentielle des processus de paix consociatifs, en ce sens qu’elles permettent aux citoyen·ne·s d’exercer une gouvernance démocratique et qu’elles contribuent à diminuer le sentiment d’insécurité des communautés auparavant opposées les unes aux autres. Les processus politiques démocratiques mettent inévitablement l’accent sur l’importance du pluralisme. Et pourtant, dans les sociétés post-conflit dont les institutions consociatives mettent l’accent sur le principe d’une représentativité fondée sur le groupe d’appartenance, les individus qui appartiennent à des groupes non-dominants et qui sont en nombre suffisant pour remettre en cause leur (sous)représentation, peuvent s’attendre à être soit laissés de côté, soit marginalisés. Pour ces groupes non-dominants, la participation et la représentation dans l’arène démocratique demeurent tributaires de la reconnaissance de leurs droits, mais seulement comme citoyen·ne·s, comme bénéficiaires d’un ordre politique, plutôt comme décideurs et décideuses de systèmes démocratiques créés par et pour les groupes qui détiennent un droit de veto. Seuls les membres des groupes dont l’identité est jugée politiquement saillante conservent ainsi une place distincte dans la représentation démocratique, et seuls ces membres peuvent être assurés que leurs intérêts de groupe seront protégés (Lemarchand, 2006; Hooghe et Deschouwer, 2011).

L’engagement résolu à faire respecter l’ordre démocratique n’est cependant souvent rien d’autre qu’une concession faite à la règle majoritaire au sein du gouvernement; une règle qui ne valorise la participation individuelle que dans l’objectif d’une meilleure représentation démocratique (Lustick, 1979; Aboultaif, 2019). De la même manière, les systèmes consociatifs étendent la citoyenneté à toutes et tous et garantissent à tous les individus les bénéfices de la participation politique, quelles que soient leurs principales identités sociales. Ils fonctionnent donc selon le « principe démocratique libéral » de la garantie de droits et de traitement égaux. Ceci étant, en faisant en sorte que les groupes identitaires (ethniques) désignés soient responsables de leurs propres membres, le contact avec les membres d’autres groupes ne se produit que sur base volontaire et individuelle. Par conséquent, le type de représentation adopté par les sociétés ayant émergé de conflits ne fait qu’accentuer la règle majoritaire dans les processus décisionnels : la politie étant constituée de multiples sociétés conçues comme étant des nations, ces dernières peuvent conjointement dominer le champ politique comme une super-majorité et sont dotées de droits leur permettant de protéger leurs propres intérêts de groupe au moyen d’un mécanisme de veto communautaire (McCulloch, 2017; Raffoul, 2018).

Les institutions consociatives se conforment donc à l’individualisme des sociétés libérales en suivant la règle « une personne, un vote », mais opérationnalisent la représentation à la manière des régimes corporatistes qui apportent la démocratie uniquement à des communautés désignées au sein de la société majoritaire. Du fait qu’elles fonctionnent suivant un principe ethnique, les démocraties consociatives peuvent ressembler beaucoup plus à des démocraties ethniques qui, en principe, font de la participation de tous et toutes une dimension clef du régime, mais qui en pratique ne s’applique qu’aux membres de groupes prédéfinis. Les modèles consociatifs encouragent ainsi leurs citoyen·ne·s à se percevoir les un·e·s les autres comme des membres d’un même corps malgré les divisions parfois violentes qui ont pu les opposer suivant des lignes ethniques (Lijphart, 1977 : 223). Et pourtant, les différences de statut et de représentation entre les groupes dominants et non-dominants au sein de la vie politique post-conflit mettent en lumière l’accès limité au pouvoir politique de ceux et celles qui sont identifié·e·s comme étant bénéficiaires des normes démocratiques libérales ayant succédé à la période de violence.

Le paradoxe de la participation des minorités

La participation démocratique des minorités dans les sociétés profondément divisées conduit donc à un paradoxe : les dynamiques décisionnelles partent du principe qu’une diversité d’opinions existe sur le terrain, mais dont une partie seulement obtient la légitimité d’être politiquement représentées et ainsi de participer aux processus décisionnels collectifs. Pourtant, « si la démocratie doit être conçue comme un continuum qui prend en compte les différentes formes que peut connaître la démocratisation » (Smooha, 1990), la même logique devrait s’appliquer à la représentation de ceux et celles qui ne forment pas la majorité.

Le cœur du problème se situe donc dans la conception selon laquelle les États souverains ne peuvent pas se soucier de manière égale de toutes leurs parties constituantes; et qu’ils ne peuvent faire autrement que servir au meilleur de leur capacité le plus grand nombre possible d’entre elles. Ainsi, tant et aussi longtemps que les systèmes consociatifs continueront de défendre l’idée que certains individus devraient bénéficier d’une plus grande autonomie (en tant que membres d’un groupe auquel sont attribués des droits de représentation garantie au sein du gouvernement) comparativement à d’autres, elles désavantageront de manière considérable les groupes non-dominants dans leur jouissance des « dividendes démocratiques » de la paix.

Les démocraties consociatives souffrent donc d’un « biais de groupe » considérable : elles apportent une stabilité en élevant certains représentants de groupes – ceux qui disposent d’une force numérique suffisante pour déstabiliser la vie politique et démocratique – en acteurs participant aux processus décisionnels touchant l’entièreté de la population. Ce faisant, cette focalisation sur l’inclusion des représentant·e·s des groupes auparavant en conflit limite significativement les visées conceptuelles sous-jacentes au potentiel consociatif, dont l’objectif ultime est de passer d’une situation de paix à une situation démocratique. Autrement formulé, la double exclusion des groupes numériquement plus petits, politiquement moins mobilisés et socialement moins bavards – c’est-à-dire les groupes non-dominants – fait en sorte que leur représentation au sein des systèmes consociatifs accuse un retard sur celle des autres groupes participant à la majorité. Cela produit également une situation où les individus appartenant à ces groupes non-dominants sont perçus comme étant moins intéressants en tant que sujets politiques pour les processus de construction de la paix et de la démocratie, soit la finalité des systèmes consociatifs.

En pratique, lorsque les problématiques et les intérêts propres aux groupes non-dominants recoupent celles et ceux des groupes dominants, il est tout à fait possible à tous de participer à la politique consociative sur des sujets précis (Larin et Röggla, 2019; Murtagh, 2015). Mais ceci ne se produit que lorsque les identités conflictuelles perdent de leur saillance pour la vie politique quotidienne et que – comme nous l’observons actuellement – les politiques identitaires laissent place à une conception plus inclusive des intérêts, en se fondant notamment sur des mécanismes de représentation transversale au sein de la communauté politique consociative. En outre, les groupes non-dominants pourraient ainsi jouer un rôle prépondérant au sein de la société civile et dans l’espace privé (Kennedy, Pierson, et Thomson, 2016; Nagle et Fakhoury, 2018).

Il est donc clair que, dans les sociétés fragmentées, la question de la représentation consiste en bien plus qu’une simple marque de reconnaissance de l’appartenance des individus – en tant que citoyens – à une communauté politique. La représentation des identités des groupes dominants dans les systèmes consociatifs offre aux individus comme aux groupes la possibilité d’avoir une réelle influence sur les choix politiques. Les mêmes opportunités ou le même pouvoir ne sont toutefois pas disponibles pour les membres des groupes non-dominants. En tant que telle, leur sous-représentation constitue une voie importante à explorer pour réévaluer la logique même de la participation politique dans les démocraties consociatives et pour encourager des réformes institutionnelles à même d’offrir des accommodements plus équitables tenant compte des enjeux et des intérêts de toutes et tous, plutôt que de simplement s’en tenir à des identités figées.

Conclusion

Les spécialistes des réformes institutionnelles mises en œuvre en réponse à des conflits et à un type de (sous)représentation particulière mettent souvent de l’avant la nécessité d’accommoder les groupes qui sont activement impliqué dans lesdits conflits. Une telle structure institutionnelle sert notamment à apporter la stabilité à une politie dans son ensemble, et à favoriser la coexistence pacifique entre les groupes. C’est pourquoi les systèmes consociatifs sont généralement perçus comme des solutions institutionnelles idéales pour les sociétés fragmentées, et particulièrement pour celles qui émergent de conflits ethniques. Cela découle de la nature inclusive des processus décisionnels exécutifs qu’ils créent, mais aussi des garanties législatives qu’ils fournissent aux principaux groupes au sein de la société. Pour reprendre les termes d’un de ses plus farouches défenseurs, John McGarry, le consociationalisme « est la seule sorte de démocratie qui puisse faire l’objet d’une acceptation générale dans les sociétés profondément divisées » (McGarry, 2002 : 297). Toutefois, il s’agit d’une forme de démocratie qui s’intéresse avant tout aux majorités, et non à tou·te·s les citoyen·ne·s au sein des sociétés post-conflit. Ces dernièr·e·s sont encouragé·e·s à participer à la vie politique et à élire leurs représentant·e·s indépendamment de leur identité individuelle qui, en principe, n’est pourtant pas moins importante que celle des majorités – bien qu’en pratique le type de représentation en usage les rende négligeables.

Le modèle consociatif est beaucoup plus intéressant pour les citoyen·ne·s qui sont membres des groupes explicitement reconnus au sein des institutions politique. Ré-équilibrer la vie politique vers les problématiques elles-mêmes plutôt que vers les identités encouragerait l’évolution d’une vision partagée de la diversité sociétale et solidifierait les bénéfices liés à une démocratie qui serait davantage imputable envers tous et toutes. Ceci permettrait de démontrer si, comme l’estime Sid Noel, les mécanismes de partage du pouvoir ont effectivement « pour double objectif de promouvoir la mise en œuvre d’une paix post-conflit et de servir de fondation au développement futur des institutions démocratiques » (Noel, 2005 : 1).

Citation suggérée : Agarin, T., 2019, « Les minorités dans les systèmes consociatifs », 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/a-la-une/les-minorites-dans-les-systemes-consociatifs/.

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Lectures suggérées

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