L’irlande du Nord : un partage du pouvoir en crise

Cera Murtagh
Cera Murtaghprofesseure adjointe, Université Villanova de Pennsylvanie
cera.murtagh@villanova.edu
Cera Murtagh est professeure adjointe en politique comparée et irlandaise à l’Université Villanova de Pennsylvanie et anciennement chercheure au projet « Exclusion dans l’inclusion : partage du pouvoir et minorités non-dominantes » à l’Université Queen’s de Belfast. Elle est l’auteure de plusieurs articles portant sur la mobilisation civile dans les sociétés divisées, notamment dans des contextes de partage du pouvoir.

Résumé

Malgré la persistance de certaines tensions, les partis nationalistes et unionistes en Irlande du Nord sont parvenus à partager le pouvoir pendant une période ininterrompue de dix ans, entre 2007 et 2017. Au moment d’écrire ces lignes, cependant, l’Irlande du Nord se trouve prise dans une crise politique inextricable, fruit de facteurs internes comme externes, et l’avenir du partage du pouvoir semble mis en péril. Cette impasse met en lumière le besoin criant pour une plus grande inclusivité dans les mesures de partage du pouvoir, lesquelles devraient aller au-delà du seul accommodement des principaux partis ethno-nationalistes. Cette crise illustre aussi l’importance d’un engagement constructif continu de la part des acteurs externes, qui furent non seulement cruciaux pendant le conflit en tant que tel, mais qui le furent tout autant pour sa résolution.

Introduction

À la lumière des dynamiques politiques qui y ont cours depuis 2017, il peut sembler étrange d’écrire sur le partage du pouvoir en Irlande du Nord. Bien que cette région ait été catapultée à l’épicentre d’une crise géopolitique majeure déclenchée par la décision du peuple britannique de quitter l’Union européenne en 2016, l’Assemblée d’Irlande du Nord et son exécutif demeurent suspendus depuis maintenant une durée record de trois ans[1]. Alors que se déroulent en parallèle des événements importants, qui pourraient bien affecter les perspectives de paix et la stabilité politique de l’Irlande du Nord (sans parler de son statut constitutionnel), Stormont (le siège du parlement à Belfast) dort.

Qu’est-ce que cela signifie en termes de partage du pouvoir ? Une lecture superficielle de la situation pourrait suggérer qu’il s’agit là d’un échec. Pour autant, cela reviendrait à ignorer le fait que le partage du pouvoir en Irlande du Nord a tout de même fonctionné sur une période de dix ans, de 2007 à 2017. Qui plus est, la crise actuelle est le résultat d’une combinaison de facteurs externes et internes, qui dépassent largement le simple cadre des arrangements gouvernementaux négociés au sein de l’Irlande du Nord.

Et pourtant, l’impasse dans laquelle se trouve aujourd’hui l’Irlande du Nord est porteuse d’un certain nombre d’enseignements concernant la pratique du partage du pouvoir, à la fois pour l’avenir de cette « nation constitutive » du Royaume-Uni, mais également pour celui d’autres sociétés profondément divisées. Cette impasse met l’accent sur la nécessité de forger et maintenir des arrangements institutionnels de partage du pouvoir qui soient véritablement inclusifs, et qui puissent ainsi bénéficier d’une large assise, allant au-delà des seuls groupes majoritaires. Elle illustre également à quel point les acteurs externes ont un rôle important à jouer, à la fois dans la mise en place des accords de partage du pouvoir, mais également dans la consolidation sur le long-terme desdits accords.

Le partage du pouvoir

Le partage du pouvoir au sein d’une démocratie consociative est un modèle de gouvernance pour les sociétés profondément divisées, dont le principe directeur est celui de l’inclusion de tous les groupes importants au sein du gouvernement, via les représentants issus de leurs élites. Théorisé initialement par Arend Lijphart, le consociationalisme devait remplir quatre conditions : un gouvernement de coalition rassemblant tous les groupes principaux; une représentation proportionnelle de ces groupes; un droit de veto pour chaque groupe sur les sujets de grande importance pour leurs communautés respectives; une autonomie politique pour chaque groupe dans certains domaines (Lijphart, 1977). De récents ajustements théoriques ont apporté une distinction entre le consociationalisme communautaire – dans lequel les groupes qui se partagent le pouvoir sont pré-déterminés institutionnellement – et le consociationalisme libéral – où les groupes en question sont le fruit d’une autodétermination populaire au moyen d’un processus électoral (McGarry et O’Leary, 2007 : 675; McCulloch, 2014 : 503). La démocratie consociative est graduellement apparue comme un moyen d’intervention pour aménager les conflits (Guelke, 2012; Keil, 2013). Elle a été mise en place dans des contextes aussi divers que ceux qu’ont connus l’Irlande du Nord, le Burundi, le Liban, l’Irak, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo.

Les opposants à ce modèle démocratique estiment que loin de résoudre les conflits, l’institutionnalisation d’une représentation des groupes contribue plutôt à accroître la polarisation au sein des sociétés (cf. Taylor, 2009). Certains spécialistes ont notamment souligné la propension des systèmes consociatifs au dysfonctionnement et au blocage politique (Horowitz, 2014 : 18), tandis que d’autres ont mis de l’avant leur propension à l’exclusion et à la marginalisation des « autres » – c’est-à-dire les acteurs et les problématiques qui dépassent les principaux groupes ethnonationaux (Stojanović, 2018). À cet égard, on peut donner en exemple la Cour européenne des droits de l’homme, qui a condamné par trois fois l’État de Bosnie-Herzégovine pour des articles discriminatoires compris dans sa loi électorale, visant les citoyens d’origines bosniaque, croate et serbe.

La réponse des défenseurs du consociationalisme (notamment John McGarry et Brendan O’Leary) se veut pragmatique : ce type d’arrangement politique n’est certes pas parfait, mais il est le seul à pouvoir apporter la paix et la stabilité à certaines régions déchirées par des conflits. C’est sans compter le fait que le partage libéral du pouvoir répond à de nombreuses failles supposées du consociationalisme (McGarry et O’Leary, 2009).

Le partage du pouvoir en Irlande du Nord

Les solutions envisagées par l’Accord du Vendredi Saint (AVS) étaient complexes et multidimensionnelles. Cet accord s’articulait à partir d’une « estime réciproque » entre les deux principales traditions politiques d’Irlande du Nord (le nationalisme et l’unionisme), d’une inclusion large, à l’intérieur du système politique, des communautés y étant rattachées, et d’une approche confédérale intergouvernementale dotant le gouvernement britannique, mais aussi le gouvernement irlandais de rôles majeurs. De nouvelles institutions furent créées – incluant, à l’interne et dans une perspective décentralisée, une nouvelle Assemblée et un nouvel Exécutif d’Irlande du Nord – avec l’objectif de faciliter les relations nord-sud et est-ouest. C’est pour cette raison que le partage du pouvoir en Irlande du Nord a été décrit comme étant particulièrement « complexe » (Wolff, 2009), ou encore comme une « consociation plus » (O’Leary, 1999; 2018).

Or, comment le partage du pouvoir fonctionnait-il dans la pratique ? Afin de satisfaire aux principes d’inclusion étendue et de proportionnalité, les sièges de l’Exécutif étaient répartis suivant la formule d’Hondt, qui se fonde sur les forces partisanes présentes au sein de l’Assemblée. Cet exécutif était dirigé par un·e Premièr·e ministre et un·e Vice premièr·e ministre doté·e·s d’une autorité équivalente. Les 108 sièges de l’Assemblée (qui furent réduits à 90 après les élections de 2016) étaient répartis suivant un système proportionnel de vote unique transférable (VUT), ce qui permettait une inclusion proportionnelle des partis nationalistes et unionistes (cf. Jarrett, 2018). Afin de faciliter la protection des différents groupes, les membres de l’Assemblée législative avaient l’obligation de s’autodésigner comme « nationaliste », « unioniste » ou « autre ». Certains votes « majeurs » (notamment ceux concernant les finances ou l’élection d’un porte-parole) devaient obtenir un soutien transversal aux deux groupes majoritaires; dans ces circonstances, les voix des « autres » avaient un poids inférieur à celles des unionistes et des nationalistes. De tels votes transversaux pouvaient également être déclenchés par une « pétition de préoccupation », signée par au moins 30 députés, ce qui dans les faits servait de « veto communautaire ». « L’autonomie de groupe » était limitée, et était principalement circonscrite aux questions liées à l’éducation et au financement équitable des écoles appartenant à chaque dénomination. La démocratie consociative d’Irlande du Nord s’alignait principalement sur le modèle libéral, tout en intégrant des éléments communautaires, dont on peut penser qu’ils renforçaient le principe de la représentation ethnique (Nagle, 2016).

Suite à un début mouvementé et marqué par de nombreuses suspensions, une renégociation des modalités du consociationalisme s’est conclue avec l’Accord de Saint-Andrews (ASA) de 2006. Celui-ci ouvrit la voie à un partage du pouvoir qui dura sans interruption sur une période de dix ans (2007-2017); les partis jusqu’alors les plus radicaux (le parti unioniste démocrate – DUP – et le Sinn Féin) remplaçant les partis soi-disant modérés qu’étaient l’UUP et le SDLP, au titre de principales forces politiques du système nord-irlandais.

Les institutions connurent une évolution importante après 1998, au travers de quatre nouveaux accords (dont le principal est l’ASA) qui vinrent notamment modifier les procédures concernant l’élection des Premièr·e et Vice premièr·e ministres. Alors que leur élection était initialement le fruit d’un vote transversal aux communautés, elle devint la résultante d’une nomination par le parti majoritaire au sein de la première et seconde désignations les plus importantes à l’Assemblée parlementaire (nationaliste, unioniste ou autre) (McEvoy, 2015). L’accord de Stormont House de 2014 mit également en place les paramètres d’une opposition officielle, qui vit le jour en pratique suite aux élections de 2016.

La crise du partage du pouvoir

Comment sommes-nous arrivés à la situation actuelle ? Les institutions du partage du pouvoir s’écroulèrent en janvier 2017 lorsque le Sinn Féin se retira de l’Exécutif en invoquant une longue liste d’infractions alléguées de la part de ses homologues unionistes. Celles-ci étaient liées notamment au scandale de l’Initiative de chauffage renouvelable (ICR), dans lequel était impliquée la première ministre Arlene Foster elle-même, issue du DUP. Un certain nombre de problématiques non résolues furent ajoutées à cette liste, incluant le refus du DUP de permettre la mise en œuvre d’une loi visant la protection de la langue irlandaise, et l’utilisation abusive par ce parti de la pétition de préoccupation pour bloquer la réforme sur le mariage pour tous en 2015. Au moment d’écrire ces lignes, plusieurs cycles de pourparlers ont échoué à aboutir à un accord permettant de remettre les institutions sur pied.

La crise actuelle est renforcée par des paramètres tant internes qu’externes. À l’interne, les relations entre les partis partageant le pouvoir étaient déjà « troublées » depuis un certain temps déjà. Alors que les premières années de partage du pouvoir avaient été dominées par des questions liées à la paix et à la sécurité – notamment la problématique du désarmement – les dix dernières années connurent plutôt une focalisation sur des problématiques liées à l’identité collective et à la culture, comme les défilés, les drapeaux et – plus récemment – la langue. En comparaison avec l’approche large et inclusive de l’AVS, l’ASA de 2006 fut le théâtre d’un rétrécissement de l’agenda et des acteurs politiques, où l’accent fut mis sur l’atteinte d’un consensus suffisamment stable entre le DUP et le Sinn Féin, les deux partis qui avaient émergé victorieux des élections précédentes. Les accords suivants continuèrent sur cette lancée réductrice, où objectif était alors principalement de résoudre des impasses dans le partage du pouvoir. Comme le note Michelle Rouse, « lors de chaque négociation s’étant déroulée depuis 1998, les éléments liés à l’égalité et aux droits humains ont peu à peu été mis de côté au profit de questions de pouvoir qui, quant à elles, ont pris de plus en plus de place » (Rouse, 2016 : 240).

Et pourtant, le partage du pouvoir a fait face à d’autres crises au cours de la décennie 2007-2017, et il est toujours parvenu à maintenir sa trajectoire. Cette fois, toutefois, la variable principale provient de paramètres externes. Le plus important d’entre eux fut la décision du peuple britannique, en 2016, de quitter l’Union européenne. Cette décision déstabilisa profondément l’arrangement existant, menaçant de mettre en péril les principes clefs de l’AVS et, par là même, la paix et la sécurité qui en ont découlé (cf. Haywar, 2018; Hayward et Murphy, 2018; O’Leary, 2018; Murphy, 2018; Garry et al, 2018). La décision subséquente du gouvernement britannique de mettre en œuvre un « Brexit dur » évoquait d’ailleurs la possibilité d’un retour des infrastructures frontalières sur l’île, ce qui poussait implicitement à un choix dichotomique entre les dimensions nord-sud et est-ouest de l’AVS (Hayward, 2018). Ce faisant, le Brexit relança la question de l’avenir constitutionnel de l’Irlande du Nord, en accentuant l’insécurité et la polarisation politique par la même occasion. Pour corser un peu plus les choses, un accord de « confiance et de soutien » passé entre le Parti conservateur au pouvoir à Westminster, et le DUP, à la suite des élections générales britanniques de 2017, vint compromettre la légitimité du gouvernement britannique comme garant de l’AVS.

Conclusion : quelles leçons tirer de l’expérience nord-irlandaise ?

La responsabilité de la crise nord-irlandaise qui sévit depuis 2017 ne peut clairement pas être attribuée uniquement au partage du pouvoir. Des progrès significatifs ont eu lieu depuis la signature de l’AVS, notamment en ce qui a trait à la réforme de la police et au désarmement. Et malgré des failles importantes, le partage du pouvoir a tenu le coup pendant dix ans, jusqu’en 2017, alors que pour la même période de plus amples compétences judiciaires furent transférées de Westminster à Stormont. Cette période s’est également accompagnée d’une certaine modération : le poids électoral des partis dits « civiques » est passé d’environ 7% en 2007 à 13% en 2017. Le Parti de l’Alliance remporta également son premier siège au Parlement européen, et son poids électoral lors des élections régionales gagna en importance. Qui plus est, du fait des règles libérales de formation de gouvernement, ouvertes à tout parti bénéficiant d’un soutien suffisant, l’Alliance (le plus important parti subalterne) parvint à obtenir des sièges au sein de l’Exécutif, de 2011 à 2016. En plus de contrôler le ministère de l’Emploi et de l’Éducation sur cette même période, l’Alliance remporta également le disputé ministère de la Justice, en 2010, qui doit être déterminé en dehors des règles habituelles d’Hondt. Au final, le Brexit apparaît comme un choc externe sans précédent auquel on peut penser que n’importe quel type d’arrangement aurait du mal à survivre.

Il y a pourtant des leçons à tirer de cette situation. L’analyse des institutions du partage du pouvoir sur la période 2007-2017 montre que certaines structures ont contribué à la polarisation, au dysfonctionnement et à la marginalisation des « autres » – ce qui inclut les femmes, les groupes LGBTQ+ et les minorités ethniques (Agarin et al, 2018). La modalité qui s’éloigne le plus du modèle libéral de partage du pouvoir, et qui entraîne la plus forte discrimination envers les « autres », est celle qui est liée à la désignation des représentants élus. Son fonctionnement fait en sorte que les partis qui ne s’alignent pas avec la fracture nord-irlandaise, en courtisant ainsi des soutiens de part et d’autre au sein de la société – comme l’Alliance ou les Verts – se retrouvent dépourvus d’influence et de pouvoir; ce qui limite leur rôle au sein des institutions (Murtagh, 2018). D’aucuns réclament que les règles de désignation soient remplacées par un vote à « majorité qualifiée » sur des enjeux qui requièrent un consentement de la part de chaque communauté.

La « pétition de préoccupation », centrale au conflit actuel, est également particulièrement problématique. Ce veto « permissif » – non restreint par des critères spécifiques (McCulloch, 2018) – a été utilisé à de nombreuses reprises, qui plus est par les partis de chaque bord du clivage, à propos d’enjeux qui n’étaient pas liés directement aux droits communautaires. C’est ce qu’illustre notamment l’exemple du blocage du mariage pour tous par le DUP. C’est pour cette raison qu’un représentant de la communauté LGBTQ+ a décrit le système de partage du pouvoir comme n’ayant « pas été créé pour amener du changement; mais plutôt pour le freiner » (cité dans Murtagh et McCulloch, 2018).

Les recherches menées par Bernadette Hayes et John Nagle (2016) mettent en lumière la manière suivant laquelle l’utilisation du droit de veto, à propos d’enjeux touchant à l’égalité et aux droits humains compris largement, contribue néanmoins à des amalgames et des contestations ethnonationales. Les impasses qui en découlent peuvent accentuer la polarisation sociale, les dysfonctionnements politiques et l’instabilité du système. Ce phénomène tend aussi à étouffer le débat public. L’existence même de ce droit de veto a de toute évidence mis fin de manière abrupte aux débats liés à des sujets controversés comme le droit à l’avortement, alors qu’un consensus aurait pu graduellement être aménagé sur ce terrain.

Nos recherches mettent également en lumière d’autres aspects problématiques telles que les procédures d’élection des Premièr·e·s et Vice Premièr·e·s ministres, deux postes qui, bien qu’égaux, contribuent à centrer l’attention sur la domination partisane durant les campagnes électorales, renforçant ainsi le DUP et le Sinn Féin. Le fossé qui se creuse entre les institutions et la société civile est aussi un phénomène qu’on remarque, et de nombreuses voix demandent désormais le rétablissement du forum civique qui avait été créé par l’AVS comme institution parallèle à l’Assemblée (Pierson et Thomson, 2018; Mackay et Murtagh, 2019).

L’histoire du partage du pouvoir en Irlande du Nord et la crise actuelle peuvent assurément être analysées de deux manières : comme le point culminant d’années de polarisation et d’échecs; ou comme une histoire de progrès graduel qui connaît certaines difficultés. La vérité se trouve probablement quelque part entre ces deux lectures. L’enseignement le plus clair à tirer de cette situation est qu’il est nécessaire que les acteurs externes continuent à jouer un rôle constructif au sein du système. Par ailleurs, l’expérience nord-irlandaise met en lumière l’importance de concevoir des arrangements institutionnels qui soient le plus inclusifs possible.

Mise à jour :

L’Accord 2020 de l’Irlande du Nord (aussi connu sous le nom d’Accord de Stormont) fut convenu en janvier 2020 entre les gouvernements du Royaume-Uni et d’Irlande, restaurant ainsi la gouvernance autonome de l’Irlande du Nord, suspendue depuis le scandale de l’Initiative de chauffage renouvelable (ICR) survenu trois ans plus tôt exactement. Acceptant les termes prévus dans le document intitulé A New Decade, A New Approach, les principales forces politiques en Irlande du Nord ont convenu le 11 janvier 2020 de la formation d’un nouvel exécutif dirigé respectivement par la Première ministre Arlene Foster (DUP) et par la Vice-première ministre Michelle O’Neill (Sinn Fein). Cette nouvelle entente vient comprend également des mesures afin de promouvoir et protéger le Gaëlique et le vernaculaire Ulster-Scot, en prévoyant notamment l’implantation de signaux routiers bilingues.

Félix Mathieu

Citation suggérée : Murtagh, C. 2019, « L’Irlande du Nord, un partage du pouvoir en crise », 50 déclinaisons de fédéralisme.

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[1]     À noter, cependant, que depuis le 11 janvier 2020, date d’entrée en vigueur du 2020 Northern Ireland Agreement, un nouvel exécutif fut formé, mettant ainsi fin à la crise de la gouvernance.