L’ombre paisible du fédéralisme australien

Alan Fenna
Alan FennaProfesseur de science politique, Institut de politique publique John Curtin, Université Curtin
A.Fenna@exchange.curtin.edu.au

Alan Fenna est professeur de science politique à l’Institut de politique publique John Curtin de l’Université Curtin, en Australie-Occidentale. Ses publications portent sur le fédéralisme australien ; le fédéralisme comparé ; la politique australienne et son gouvernement ; les politiques industrielles et économiques ; les politiques sociales et le système fiscal ; et les politiques publiques de façon générale. Il est co-auteur, avec Thomas O. Hueglin, de la monographie Comparative Federalism: A Systematic Inquiry, 2e édition (Toronto, ON : University of Toronto Press, 2015).

Résumé

Le présent article offre un survol du fédéralisme australien, de ses origines, de sa conception, de ses caractéristiques, de son évolution et de ses problèmes. Le thème central est le suivant : ce système qu’on a voulu, puis conçu de manière décentralisée, est devenu de plus en plus centralisé dans la pratique, dû à l’absence notable d’une « société fédérale ». Les principales problématiques du fédéralisme australien sont le fédéralisme fiscal et les relations intergouvernementales.

Introduction

Le Commonwealth d’Australie est une des fédérations parmi les moins complexes au monde. Il s’agit du cas le plus pur de fédération dite agrégative, formée en 1901 par l’union démocratique et volontaire de six unités constituantes, qui en font encore partie aujourd’hui. Elle est organisée suivant un modèle classique : chaque État possède sa propre constitution ainsi que toutes les compétences législatives et administratives relatives aux domaines qui lui sont assignées. Une législature nationale bicamérale permet une représentation égale des États au sein du Sénat ; la Constitution ne peut être modifiée qu’avec l’appui d’une majorité d’électeurs dans une majorité d’États ; et la Cour suprême, ou Haute cour d’Australie, dispose de l’autorité pour trancher les conflits juridiques liés aux compétences des partenaires fédéraux. Bien que l’Australie ait connu un cas de sécessionnisme au cours de son histoire, il fut de courte durée et le pays n’en garde pas de traumatisme existentiel.[i]

(Source : Free World Maps Collection (2018)

Ne pas être complexe ne signifie pas nécessairement une bonne chose ; pas davantage d’ailleurs que le fait d’entrer parfaitement dans le cadre du « bon fédéralisme » en satisfaisant à un certain nombre de critères institutionnels prédéfinis. L’Australie n’a pas connu de traumatisme ou de crise existentielle parce qu’elle ne comporte pas d’éléments de plurinationalisme. Nous pouvons même aller plus loin : bien qu’il existe évidemment des différences entre les États, il demeure qu’en « termes relatifs le fédéralisme australien est territorialement ou spatialement homogène » (Aroney, Prasser, et Taylor, 2012 : 273). Par conséquent, n’ayant pas été confronté à de telles tensions ou différences fondamentales, nous pouvons dire que le fédéralisme australien s’est graduellement érodé au cours des 120 années qui se sont écoulées depuis sa création (Fenna, 2019). Le processus de décentralisation qu’a connu le fédéralisme australien lui a donné une teinte particulièrement ombrée. Cela signifie aussi  que les débats académiques portant sur ce sujet en Australie ont surtout cherché à savoir si l’Australie devrait être de nature fédérale ou non (Fenna, 2009).

Or, cette ambivalence n’est somme toute pas entièrement négative, puisqu’on peut considérer qu’il y a pire situation qu’un fédéralisme anémique ; soit un fédéralisme frauduleux. Les principales problématiques actuelles du fédéralisme australien concernent trois éléments : la relation financière  entre le Commonwealth (l’État central) et les États ; la situation d’entremêlement des compétences quant à plusieurs enjeux de politiques publiques ; et les déséquilibres fiscaux horizontaux et verticaux.

À l’origine

La fédéralisation de l’Australie fut le fruit d’un long développement, connaissant peu de contraintes ou de besoins urgents, et la nouvelle union qui en résulta fut conçue en termes particulièrement décentralisés. Le processus débuta en 1890, lorsque les délégués de chaque colonie arrivèrent à un accord sur l’ébauche d’une constitution. Peu après, toutefois, le processus connut un certain ralentissement, pour ensuite être remis au goût du jour plus tard dans la même décennie. Lorsque le consentement des États fut obtenu par voie référendaire, la constitution ainsi proposée fut envoyée à Londres pour être ratifiée, en 1900. Les États gardèrent les pleins pouvoirs législatifs sauf dans un petit nombre de domaines, alors que le Commonwealth fut doté d’une liste limitée de compétences clairement énumérées. Les responsabilités des États étaient nombreuseses et substantielles, et dans la plupart des cas, implicitement exclusives. Dans le langage de K.C. Wheare (1963: 10), il s’agissait d’un modèle fédéral « co-ordonné » (“coordinate“) ou « dualiste », en ce sens où chaque ordre de gouvernement évoluait de manière autonome dans sa propre sphère (Zines, 1986). Les compétences concurrentes étaient limitées aux quelques compétences du Commonwealth qui ne lui avaient pas été assignées de manière exclusive. Hormis les « droits de douane et de régie », les États avaient également les pleins pouvoirs en matière d’imposition.

Que se passa-t-il?

De nos jours, ces caractéristiques n’existent presque plus. À cet égard, une décision cruciale de la Haute cour en 1920 – c’est-à-dire l’affaire Engineers – marque un tournant historique, après quoi la centralisation devint le mot d’ordre (Aroney, 2017; Galligan, 1987).[ii] En effet, dans sa décision, la Cour jugea que la Constitution doit être interprétée au même titre qu’une loi ordinaire, et non comme un contrat fédéral, ne donnant ainsi aucune garantie implicite aux États. Les décisions de la Haute cour privèrent également les États du droit de prélever des taxes commerciales. Par la suite, et toujours avec l’assentiment de la Haute cour, les exigences de la guerre conduisirent le Commonwealth, en 1942, à prendre le contrôle exclusif du système d’imposition pour les particuliers et les entreprises.[iii] Depuis, le Commonwealth bénéficie d’une position de supériorité financière, et les États sont devenus substantiellement dépendants des transferts intergouvernementaux (Fenna, 2008).

Vers le milieu des années 1970, un vaste système de transferts conditionnels ou « liés » a donné au Commonwealth un rôle dominant dans la plupart des domaines qui étaient l’objet d’une juridiction exclusive des États. Qui plus est, vers la fin des années 1980, l’interprétation juridique a établi que les compétences du Commonwealth en matière de politique étrangère lui donnaient carte blanche pour intervenir dans tout domaine de juridiction étatique qui était liée à un traité international. Au cours des premières années du nouveau millénaire, il apparut évident que d’autres compétences énumérées feraient l’objet d’interprétations très larges. La plupart des efforts réalisés au fil du temps pour centraliser le système au moyen d’un amendement constitutionnel ne réussirent pas à passer le test référendaire, sauf pour deux d’entre eux qui furent notables : le premier, en 1946, a attribué au Commonwealth des compétences importantes dans le domaine des politiques sociales, et le second, en 1967, a  donné l’autorité au Parlement du Commonwealth de voter des lois concernant  les peuples autochtones. Cependant, les contraintes provenant de la difficulté à amender la Constitution furent largement compensées par une combinaison d’interprétation juridique permissive, et par l’usage proactif du pouvoir de dépenser.

Mi-figue mi-raisin

Le résultat n’engagea ni la mort des États ni la disparition du système fédéral australien. Toutefois, il s’agit là d’une mutation vers un système profondément entremêlé et dominé par le Commonwealth (Fenna et Phillimore 2015). Le Conseil des gouvernements australiens (ou COAG, Council of Australian Governments), soit un modèle de fédéralisme coopératif ou collaboratif, préside aux arrangements intergouvernementaux. Cependant, le COAG mène à des rencontres brèves et occasionnelles, où l’ordre du jour est contrôlé par le Commonwealth, lequel avalise aussi toutes les décisions (Phillimore et Fenna, 2017). Étant donné que les États sont dépendants du Commonwealth pour près de la moitié de leurs revenus et que ce dernier dispose d’un certain nombre d’autres atouts,  le système se caractérise par un « intergouvernementalisme directif » sous l’hégémonie du Commonwealth. Dans la première décennie du 21e siècle, les États ont réussi à mettre en place leur propre organe de coordination, soit, le Conseil de la fédération australienne (Council for the Australian Federation, CAF) ; mais il devint rapidement caduc.

Le caractère coordonné (ou « coordinate », au sens où l’entendait K.C. Wheare) du fédéralisme australien a donc disparu depuis longtemps. Bien que le système a conservé certains éléments importants de ses origines dualistes, ceux-ci ont été ensevelis sous des éléments plus proches d’un fédéralisme administratif dans lequel le gouvernement central dispose d’un large contrôle politique dans tous les domaines importants et où les États se contentent d’appliquer et d’administrer les politiques centrales, tout en disposant d’une certaine marge de manœuvre. Dans plusieurs domaines politiques, comme celui de l’éducation, le système éducatif fédéral a laissé place à un système coordonné au niveau national (Hinz, 2018; Savage, 2016). Ainsi, nous sommes face à un système de fédéralisme administratif dans lequel les États n’ont qu’une influence minime sur la direction politique empruntée par le gouvernement central. Bien que l’Australie dispose d’une chambre haute forte et dynamique, son Sénat n’a rien à voir avec un Bundesrat à l’allemande. Cette chambre élue au suffrage universel est dominée par des partis et non par les régions, et n’est donc pas une « chambre des États » à proprement parler.

Des problématiques pérennes

Deux réformes fiscales ont en quelque sorte amélioré la situation. En 1999, le Commonwealth accepta de remplacer les subventions générales annuelles aux États par la redistribution des profits de la nouvelle TVA nationale, la taxe sur les biens et services (Goods and Services Tax, GST). En 2009, le Commonwealth remplaça également un très grand nombre de transferts liés et hautement conditionnels destinés aux entités fédérées, par une poignée de transferts en bloc (Fenna et Anderson, 2012; Treasury, 2009). Les transferts, alloués pour des « objectifs spécifiques », sont devenus plus nombreux. En retour, cette dynamique engagea à la coopération des États dans l’établissement d’un régime de surveillance de leurs performances (Fenna, 2014). Après quelques années, cet effort d’étalonnage fut par la suite supprimé par le Commonwealth, sans opposition des États.

L’octroi des revenus de la GST aux États a libéré ces derniers de leur dépendance aux décisions budgétaires annuelles du Commonwealth, mais les problèmes existants n’ont pas pour autant été résolus. Au contraire, de nouveaux problèmes ont plutôt été générés. Premièrement, bien que les recettes de la GST soient immunisées contre les décisions budgétaires du Commonwealth, le nombre de transferts liés demeure important et entièrement sous le contrôle du Commonwealth. Deuxièmement, les revenus de la GST n’ont pas augmenté aussi rapidement que ce qui avait été prévu initialement. Enfin, le système formel de péréquation présidant à la répartition de ces revenus se trouve être beaucoup plus litigieux que lors de la création de la GST.

Dans ce contexte, et sous la responsabilité de la Commission des subventions du Commonwealth (Commonwealth Grants Commission, ou CGC) (CGC, 2017; Spasovejic et Nicholas, 2013), l’augmentation des redevances sur les ressources en Australie-Occidentale lors du boom minier a fait chuter proportionnellement la part de GST qui revenait à cet État – au point où il ne recevait que 30 pour cent de sa part per capita. La question fut transmise à l’agence de recherche économique du gouvernement du Commonwealth, qui recommanda une édulcoration substantielle du système australien de péréquation (PC, 2018). Bien que cette recommandation ait été rejetée par le gouvernement, elle a néanmoins fourni les bases d’une réforme en vue d’un compromis (Morrison, 2018).

La gestion du haut degré de déséquilibre fiscal vertical du fédéralisme australien est un problème persistant, dont la résolution est d’autant moins probable que toute réforme qui s’y attaquerait dépendrait de la volonté du Commonwealth de réduire son pouvoir fiscal vis-à-vis des États (Fenna, 2017). Le Commonwealth met régulièrement en place des enquêtes sur le système fédéral et présente également des idées de réformes, qui aboutissent généralement à néant – comme la récente enquête sur la Réforme de la fédération (Reform of the Federation), lancée en 2014 puis annulée soudainement en 2016 (PMC, 2015).

Conclusion

À bien des égards, le fédéralisme australien représente un succès, et les évolutions importantes qu’il a connues sur plus d’un siècle ne sont guère surprenantes. Elles illustrent une adaptation naturelle aux besoins d’une société qui a toujours connu des caractéristiques unitaires fortes et qui, grâce à la modernisation et à la mondialisation, génère continuellement de nouvelles pressions en faveur d’une uniformité et d’une centralisation des normes et des programmes. L’enchevêtrement qui en découle crée des besoins de réformes et parfois même des initiatives réformistes ; ceci étant, ces dernières vont rarement de l’avant. Rationaliser les arrangements intergouvernementaux australiens est donc une tâche et un défi de long-terme.

Citation suggérée : Fenna, A. 2020. « L’ombre paisible du fédéralisme australien ». 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/a-la-une/lombre-paisible-du-federalisme-australien/.

Bibliographie

Aroney, Nicholas. 2017. « The High Court of Australia: textual unitarism vs structural federalism. » dans Courts in Federal Systems: federalists or unitarists?, Nicholas Aroney et John Kincaid (eds), 29-68. Toronto: University of Toronto Press.

Aroney, Nicholas, Scott Prasser, et Alison Taylor. 2012. « Federal Diversity in Australia: a counter narrative. » dans The Future of Australian Federalism: comparative and interdisciplinary perspectives, Gabrielle Appleby, Nicholas Aroney et Thomas John (eds), 272–99. Cambridge: Cambridge University Press.

CGC. 2017. The Principle of HFE and its implementation. Canberra: Commonwealth Grants Commission.

Craven, Gregory. 1986. Secession: the ultimate States right. Carlton: Melbourne University Press.

Fenna, Alan. 2019. « The Centralization of Australian Federalism 1901-2010: Measurement and Interpretation. » Publius: The Journal of Federalism, 49(1): 30-56.

Fenna, Alan. 2008. « Commonwealth Fiscal Power and Australia Federalism. » University of New South Wales Law Journal  31 (2):509–29.

Fenna, Alan. 2009. « Federalism. » dans The Australian Study of Politics, R. A. W. Rhodes (ed), 146–59. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Fenna, Alan. 2014. « Performance Comparison in Australian Federalism. » dans A Federation for the 21st Century, CEDA (ed), 94–100. Melbourne: The Committee for Economic Development of Australia.

Fenna, Alan. 2017. « The Fiscal Predicament of Australian Federalism. » dans A People’s Federation, Mark Bruerton, Tracey Arklay, Robyn Hollander et Ron Levy (eds), 134–46. Leichhardt NSW: Federation Press.

Fenna, Alan, et Geoff Anderson. 2012. « The Rudd Reforms and the Future of Australian Federalism. » dans The Future of Australian Federalism: comparative and interdisciplinary perspectives, Gabrielle Appleby, Nicholas Aroney et Thomas John (eds), 393–413. Cambridge: Cambridge University Press.

Fenna, Alan, et John Phillimore. 2015. « Intergovernmental Relations in Australia: new modes, old realities. » dans Federalism As Decision-Making: changes in structures, procedures and policies, Francesco Palermo et Elisabeth Alber (eds), 192–212. Leiden: Brill.

Galligan, Brian. 1987. Politics of the High Court: a study of the judicial branch of government in Australia. St Lucia QLD: University of Queensland Press.

Hinz, Bronwyn. 2018. « Schooling Policy in Australia: concurrent, complex, and contested. » dans Federalism and Education: ongoing challenges and policy strategies in ten countries, Kenneth K. Wong, Felix Knüpling, Mario Kölling et Diana Chebenova (eds), 19–42. Charlotte NC: Information Age Publishing.

Lecours, André, et Daniel Béland. 2018. « From Secessionism to Regionalism: the changing nature of territorial politics in Western Australia. » Regional and Federal Studies 28.

Morrison, Hon Scott. 2018. « All better off from fairer way to share the GST. » Canberra: Office of the Treasurer. http://sjm.ministers.treasury.gov.au/media-release/069-2018/. Consulté le 24 juillet 2018.

  1. « Horizontal Fiscal Equalisation ». dans Inquiry Reports. Melbourne: Productivity Commission.

Phillimore, John, et Alan Fenna. 2017. « Intergovernmental Councils and Centralization in Australian Federalism. » Regional and Federal Studies 27 (5):597–621.

PMC — Prime Minister and Cabinet, Department of the. 2015. Reform of the Federation Green Paper. Canberra: Commonwealth of Australia.

Savage, Glenn C. 2016. « Who’s Steering the Ship? National curriculum reform and the re-shaping of Australian federalism. » Journal of Education Policy 31 (6):833–50.

Spasovejic, John, et Malcolm Nicholas. 2013. « Fiscal Equalisation in Australia. » Australian Journal of Public Administration 72 (3):316–329.

Treasury, Department of the. 2009. Budget Paper No. 3: Australia’s federal relations 2009–10. Canberra: Commonwealth of Australia.

Wheare, Kenneth Clinton. 1963. Federal Government, 4e  éd, Londres, New York et Toronto : Oxford University Press.

Zines, Leslie. 1986. « The Federal Balance and the Position of the States. » dans The Convention Debates 1891–1898: commentaries, indices and guide, Gregory Craven (ed), 75–87. Sydney: Legal Books.

Lectures suggérées

Appleby, Gabrielle, Nicholas Aroney, et Thomas John, eds. 2012. The Future of Australian Federalism: comparative and interdisciplinary perspectives. Cambridge: Cambridge University Press.

Bruerton, Mark, Tracey Arklay, Robyn Hollander, et Ron Levy, eds. 2017. A People’s Federation. Leichhardt NSW: Federation Press.

CEDA, ed. 2014. A Federation for the 21st Century. Melbourne: The Committee for Economic Development of Australia.

Kildea, Paul, Andrew Lynch, et George Williams, eds. 2012. Tomorrow’s Federation: reforming Australian government. Leichhardt NSW: Federation Press.

[i]    En 1933, les électeurs d’Australie-Occidentale votèrent à 66% en faveur de la sécession, mais il n’existait pas alors de voies légales permettant d’aller de l’avant et le mouvement s’étiola rapidement, aidé par des concessions financières du Commonwealth (Lecours et Béland, 2018; Craven, 1986).
[ii]   The Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd. (1920) 28 CLR 129.
[iii]  The State of South Australia v the Commonwealth (1942) 65 CLR 373.