Mis à jour : 28 sept 2018
Jelena Dzankic
jelena.dzankic@eui.eu
Jelena Dzankic est chercheuse associée au Robert Schuman Centre for Advanced Studies. Elle est également affiliée au European Union Democracy Observatory on Citizenship (EUDO) du European University Institute (EUI), étant par ailleurs responsable de la coordination du réseau EUDO depuis septembre 2015. Jelena fut chercheuse associée Marie Curie au EUI (2013-2015) et stagiaire post-doctorale au EUI en tant que chercheuse associée Jean Monnet (2011-2013). Elle possède une expertise sur la citoyenneté monténégrine à l’EUDO et s’intéresse principalement aux programmes de citoyenneté pour les investisseurs. Elle est titulaire d’un doctorat en études internationales de l’Université de Cambridge (College New Hall); sa thèse de doctorat portait sur le développement de l’État du Monténégro et de la nation monténégrine sur la période s’étendant de 1997 à 2007. Avant de rejoindre l’EUI, Jelena fut membre de l’équipe CITSEE de l’Université d’Édimbourg et professeure associée en politique comparée à la University College London (UCL). En plus de nombreuses contributions à des ouvrages collectifs, elle a publié en 2015, aux éditions Ashgate, une monographie intitulée Citizenship in Bosnia Herzegovina, Macedonia and Montenegro: Effects of Statehood and Identity Challenges.
Résumé
Cette contribution analyse la déliquescence des polities multi-niveaux et ses conséquences sur la citoyenneté. En introduisant la notion de « citoyenneté centrifuge » pour décrire ces cas de figure, cet article mobilise l’exemple des anciennes républiques yougoslaves pour illustrer l’ensemble des répercussions que peuvent avoir de telles expériences sur les individus, notamment sur le plan de la perte de statut et de droits qui en découlent. L’article conclut par une brève mise en contexte de cette citoyenneté centrifuge au sein des débats entourant la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.
Introduction
On entend par « citoyenneté » une relation structurée entre un individu et la politie à laquelle il appartient, qu’elle soit une ville, une entité infra-étatique, un État ou une organisation supranationale (Miller, 2000). Cette relation implique un certain degré de réciprocité dans les droits et obligations qu’elle suggère. Par exemple, les citoyens assurent la légitimité et la continuité intergénérationnelle de la politie, et ils soutiennent également son fonctionnement au quotidien en payant des impôts et en se prononçant sur son avenir politique. En retour, ils bénéficient d’une protection à l’intérieur comme à l’extérieur des frontières de la politie considérée, ainsi que d’un ensemble de droits socio-politiques, dont le droit de vote et la protection sociale. Partant de cette définition, l’objectif de cette contribution est d’analyser comment les problématiques liées à la citoyenneté se développent et se résolvent dans le contexte de polities à plusieurs niveaux en phase de désintégration. Plus spécifiquement, le cas des anciennes républiques yougoslaves offre un ensemble d’enseignements pour comprendre les débats entourant la sortie du Royaume-Uni (R-U) de l’Union européenne (UE), les règles d’inclusion et d’exclusion (dans le domaine du statut comme des droits liés à la citoyenneté) dépendant principalement des modes de relation existant entre des polities ayant auparavant fait partie de la même « constellation citoyenne ».
La citoyenneté dans les polities à multi-niveaux
Dans les polities à multi-niveaux, la citoyenneté est complexe en ce qu’elle régule la position des individus dans au moins deux (si ce n’est plus) communautés politiques en chevauchement, ce que Rainer Bauböck (2010 : 848) a décrit sous le nom de « constellation citoyenne ». Selon lui, une « constellation citoyenne » peut être soit horizontale (les individus sont liés à au moins deux polities du fait d’un parcours migratoire) ou verticale (comme c’est le cas dans des États regroupant plusieurs polities infra-nationales, tels que les fédérations, les confédérations ou les unions d’États; c’est également le cas pour les polities supranationales mises en place par des États, l’Union européenne ou l’Union des nations sud-américaines). Pour les « constellations citoyennes » verticales, les questions liées aux statuts et aux droits conférés par la citoyenneté sont déterminées par la relation existant entre la politie englobante (l’UE par exemple) et ses parties constituantes (dans ce cas, les États membres).
Instituées par-delà les droits et obligations qui participent des frontières de leur politie de départ, ces constellations citoyennes offrent aux individus un nouvel éventail de possibilités pour naviguer au sein de l’espace politique. En d’autres termes, tant et aussi longtemps que le « tout » existe, il ne se résume pas seulement « à la somme de ses parties »; notons cependant que le « tout » n’est pas nécessairement supérieur à ses « parties », mais seulement de nature différente. D’autre part (pour continuer sur l’emprunt fait aux psychologues gestaltistes auteurs de la citation originelle) la relation entre le « tout » et ses « parties » est binaire et concentrique : d’un côté, la composition des parties détermine comment nous voyons et apprécions le tout; et de l’autre, la façon de percevoir le tout détermine également l’interprétation que nous faisons de ses parties constituantes. Par conséquent, dans un tel cas de figure, les individus se trouvent au cœur de structures politiques qui contiennent plusieurs niveaux de statuts juridiques déterminant des droits à l’intérieur comme à l’extérieur de leurs frontières. Or, si le régime central (c’est-à-dire la politie qui détermine tous les autres statuts) se détache de la politie intégrée à laquelle il appartenait, ou si cette dernière se désintègre, les problématiques de statut et de droit prennent une importance d’autant plus fondamentale. C’est en ce sens que j’emploie l’expression de « citoyenneté centrifuge » pour décrire les processus d’attribution de statut et de détermination des droits dans les cas de sécession ou de désintégration des polities à multi-niveaux.
Les individus confinés aux frontières de leur politie centrale au moment de la séparation avec le « tout » continuent généralement d’exercer leurs droits au sein de cette politie, et bénéficient alors d’un statut formalisé même après la sécession. En revanche, les individus s’étant établis à l’extérieur de leur politie centrale – grâce aux droits conférés par la citoyenneté à plusieurs niveaux – se retrouvent dans une situation beaucoup plus complexe. Comme nous allons l’illustrer au travers du cas de l’ex-Yougoslavie, le statut et les droits de tels individus sont souvent malléables et déterminés en dernier recours par les relations entre l’entité qui a fait sécession et la politie dont elle se sépare.
La citoyenneté centrifuge en ex-Yougoslavie
L’ancienne Yougoslavie avait une citoyenneté à deux niveaux, qui était institutionnalisée autour des échelons fédéral et républicain. Comme dans la plupart des fédérations, la citoyenneté républicaine découlait de l’échelon fédéral, ce dernier bénéficiant d’une prééminence dans la hiérarchie des régimes de citoyenneté. Ce phénomène était porteur de deux principales conséquences pratiques. Premièrement, l’acquisition simultanée du statut de citoyenneté aux deux niveaux était à la fois nécessaire et automatique. En d’autres termes, tout détenteur de la citoyenneté yougoslave fédérale était également citoyen d’une de ses républiques. Dans la plupart des cas (mais pas automatiquement), la citoyenneté républicaine découlait de l’endroit où l’individu avait choisi de s’établir; notons que la double citoyenneté entre républiques n’était pas permise. Deuxièmement, les droits liés à la citoyenneté découlaient de l’échelon fédéral, mais leur mise en application était du ressort des républiques, les deux échelons de citoyenneté étant ainsi étroitement liés.
Conséquemment, les expériences et les leçons tirées de la « constellation citoyenne » de l’ancienne Yougoslavie ont marqué les régimes de citoyenneté des États qui lui ont succédé. C’est probablement lors de l’éclatement yougoslave du début des années 1990 (alors que la première détermination du statut de citoyenneté dépendait de la citoyenneté républicaine) que cette « citoyenneté centripète » fut la plus visible (Stiks, 2006). C’est sans aucun doute cette approche qui différencia le plus les États post-yougoslaves des États issus de l’ex-URSS, étant donné que ces derniers optèrent pour le « sans option » en ce qui concerne la citoyenneté. Le « sans option » signifiait principalement que tout individu résidant légalement dans un pays au moment de son accès à l’indépendance recevait automatiquement la citoyenneté du pays en question. Cependant, du fait de l’importance du facteur nationaliste dans l’éclatement yougoslave, la première vague d’États issus de l’ex-yougoslavie (la Slovénie, la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine et la république fédérale de Yougoslavie) attribuèrent automatiquement la citoyenneté aux individus enregistrés comme citoyens des républiques en question, mais pas à ceux qui en étaient simplement résidents. Par exemple, un individu enregistré comme citoyen de Macédoine, mais résidant en Croatie, aurait reçu la citoyenneté macédonienne.
En pratique, cette approche fut marquée par de fortes dynamiques d’exclusion, principalement du fait des importants mouvements de migration intra-républicains au sein la Yougoslavie socialiste, et dont les autorités républicaines ne possédaient pas de registres clairs. Par conséquent, les individus se retrouvant dans une situation politiquement précaire furent souvent ceux qui avaient passé plusieurs décennies à l’extérieur de la république dont ils étaient citoyens sans jamais déclarer leur lieu de résidence ou sans jamais changer leur citoyenneté républicaine. Dans les faits, une telle déclaration ou un tel enregistrement n’était d’ailleurs pas nécessaire pour l’exercice des droits individuels dans le cadre de la libre-circulation entre républiques, étant donné que la plupart des droits pouvaient être appliqués au sein de l’espace de la « constellation citoyenne ».
Un des cas d’exclusion les plus célèbres fut sans aucun doute celui des « effacés » de Slovénie, c’est-à-dire les résidents de long terme en Slovénie qui possédaient la citoyenneté d’une autre république au moment de l’accès à l’indépendance. En vertu de l’article 40 de la loi de citoyenneté slovène de 1991, les résidents en question avaient six mois pour demander la citoyenneté slovène. En l’absence d’une telle demande, ils se retrouvaient exclus du registre des résidents permanents, ce qui était porteur de conséquences sur le long terme quant à l’exercice de leurs droits, incluant le droit de vote, la protection sociale et l’éducation.[1]
La question de la citoyenneté occupe également une place importante dans l’éclatement de la Communauté d’États de Serbie-et-Monténégro (CESM, qui succéda à la République fédérale de Yougoslavie entre 2003 et 2006). Or dans cet État, contrairement à l’ancienne Yougoslavie, la citoyenneté multi-niveau n’était pas fédérale. La CESM ne fixa jamais formellement son second palier de citoyenneté, et se contenta de s’appuyer sur les régimes de citoyenneté de ses États membres (article 7 de la Charte constitutionnelle de Serbie-et-Monténégro). En d’autres termes, chacun des deux États membres possédait son propre régime de citoyenneté, décidant par ailleurs des conditions d’accès et d’appartenance au dit régime. Or, comme l’ont noté Dzankic (2010) et Rava (2010), les lois serbes et monténégrines ayant trait à la citoyenneté divergeaient considérablement (par exemple, alors que la Serbie autorisait la double citoyenneté, le Monténégro y était opposé), ce qui n’est pas sans rappeler la structure imbriquée de la citoyenneté européenne, dans laquelle l’appartenance à la politie englobante est conditionnelle à l’appartenance aux polities nationales qui y coexistent malgré d’importantes différences dans leurs régulations internes.
L’accès à l’indépendance du Monténégro en 2006 fut porteur de conséquences néfastes pour un grand nombre de citoyens serbes résidant au Monténégro. Pour accéder à la citoyenneté du nouvel État, les individus en question devaient soit renoncer à leur citoyenneté serbe, soit se réinscrire en tant que résidents permanents. Or, dans certains cas, notamment pour les Roms et les réfugiés du Kosovo, un tel processus de réinscription s’avéra long et fastidieux; la plupart ayant trouvé refuge au Monténégro à la fin des années 1990, ils n’étaient pas en possession des documents requis pour traverser la nouvelle frontière internationale entre le Monténégro et la Serbie. N’étant pas en mesure de fournir des preuves matérielles de leur renonciation à leur citoyenneté de départ, ils ne pouvaient donc également pas demander une nouvelle citoyenneté et accéder aux droits qui en découlaient.
La citoyenneté européenne et la sortie du Royaume-Uni
La citoyenneté de l’UE (citoyenneté européenne par la suite) fait partie des citoyennetés multi-niveaux. Elle fut mise en place en 1992 au travers des dispositions du Traité de Maastricht qui codifièrent les droits des citoyens des États membres de l’Union. Entre autres, ces droits comprennent la liberté de circulation et de résidence, le droit à la non-discrimination sur la base de la nationalité, des droits électoraux pour les élections municipales et européennes, le droit à une protection consulaire de la part d’un autre pays de l’Union, etc. Ces droits sont par ailleurs exclusifs aux individus qui possèdent la nationalité d’un des pays membres, c’est-à-dire que la citoyenneté européenne est complémentaire et dépendante d’une citoyenneté nationale (article 20 du Traité instituant la Communauté économique européenne, TCEE, aussi appelé Traité de Rome).
En juin 2016, une majorité d’électeurs du R-U se prononça en faveur de la sortie de leur pays de l’UE. La citoyenneté européenne étant dépendante de l’appartenance du pays à l’UE, la sortie du R-U soulève inévitablement des interrogations quant à l’avenir des individus qui ont exercé leur liberté de circulation à partir, ou en direction du R-U alors que le pays était encore un État-membre. Selon le Département des affaires économiques et sociales (DAES) des Nations Unies (2015), 3,3 millions de citoyens européens vivent au R-U et 1,2 million de citoyens du R-U résident dans un autre État membre. Par conséquent, il va sans dire que l’enjeu des statuts et des droits dont ces quelque 4,5 millions d’individus pourront bénéficier après le découplement des citoyennetés nationale et européenne constituera un aspect incontournable des négociations biennales prévues à l’article 50 du TCEE.
Comme dans bien d’autres cas de citoyenneté centrifuge, il est peu probable que les statuts ainsi renégociés s’appliquent à ceux et celles qui auront décidé d’exercer leur liberté de circulation après une certaine date (qui coïncidera probablement avec la date où le R-U cessera officiellement d’être un État-membre). Bien que des initiatives ou des pétitions aient vu le jour pour permettre aux citoyens du R-U de bénéficier d’un statut personnel de citoyen associé de l’UE, une telle motion devra s’accompagner d’une action proportionnelle de la part du gouvernement du R-U. Par conséquent, il est fort probable que les dispositions transitoires qui seront négociées s’appliqueront aux individus qui ont obtenu des droits au R-U ou dans l’UE au travers de la liberté de circulation. De telles dispositions incluront nécessairement des droits liés à l’obtention de droits de résidence ou de citoyenneté, ainsi qu’à la participation aux processus politiques locaux et européens.
En guise de conclusion
La sécession et la désintégration des États soulèvent un certain nombre de questionnements aussi bien conceptuels que légaux. La citoyenneté est indéniablement la plus importante de ces problématiques, non seulement parce qu’elle est au cœur de la vie démocratique, mais aussi et surtout parce qu’elle a un impact évident sur la vie des individus. En ce sens, l’expérience de la désintégration étatique et de la sécession dans le cadre de l’ex-Yougoslavie est porteuse d’enseignements précieux. Elle montre que la citoyenneté centrifuge court le risque de donner lieu à des phénomènes de marginalisation ou d’apatridie. Par conséquent, l’impératif de limiter les conséquences néfastes du Brexit pour les citoyens du R-U résidant dans l’UE (et pour les citoyens européens au R-U) doit être la priorité des législateurs responsables de négocier la sortie du R-U de l’UE.
Traduction par Benjamin Pillet.
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Citation suggérée : Džankic, Jelena, 2018, « ‘Le Tout est autre que la somme de ses parties’ : Étude de quelques cas de citoyenneté centrifuge », 50 déclinaisons de fédéralisme, Disponible [en ligne] : < https://goo.gl/sEDN9p >.
Bibliographie
Bauböck, R. (2010). Studying citizenship constellations. Journal of ethnic and migration studies, 36(5), 847-859.
Džankic, J. A. (2010). Transformations of Citizenship in Montenegro: a context-generated evolution of citizenship policies. CITSEE Working Paper 2010/03. University of Edinburgh.
Miller, D. (2000). ‘Citizenship and national identity’. In Democracy: A Reader edited by Ricardo Blaug, John Schwarzmantel. Polity Press: Cambridge.
Rava, N. (2010). Serbia: elusive citizenship in an elusive nation-state. CITSEE Working Paper 2010/08. University of Edinburgh.
Stiks, I. (2006). Nationality and citizenship in the Former Yugoslavia: from disintegration to European integration. Southeast European and Black Sea Studies, 6(4), 483-500.
United Nations, Department of Economic and Social Affairs (2015). Trends in International Migrant Stock: Migrants by Destination and Origin, http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/data/estimates2/estimates15.shtml
Lectures suggérées
Henderson, A., Jeffery, C., & Wincott, D. (eds.). (2013). Citizenship after the nation state: Regionalism, nationalism and public attitudes in Europe. Springer.
Maas, W. (ed.). (2013). Multilevel citizenship. University of Pennsylvania Press.
Shaw, J., & Štiks, I. (2012). Citizenship in the new states of South Eastern Europe. Citizenship studies, 16(3-4), 309-321.
[1] Dans son jugement Kuric et autres c. Slovénie (26829/06) de 2010, la Cour européenne des droits l’homme (CEDH) jugea que le retrait du nom des candidats du registre des résidents permanents constituait une violation du droit à la vie privée et familiale, et du droit à un recours effectif et à un tribunal impartial (articles 8 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales).
