Fédéralisme et décentralisation en Amérique latine

Kent Eaton
Kent EatonProfesseur de science politique à l’Université de Californie à Santa Cruz (UCSC).
Depuis 2006, Kent Eaton est Professeur de science politique à l’Université de Californie à Santa Cruz (UCSC). Au cours des vingt-cinq dernières années, il a surtout vécu et travaillé en Amérique latine. Ses recherches sur la politique infranationale en Amérique latine ont été publiées dans Comparative Politics, Comparative Political Studies, Latin American Politics and Society, Latin American Research Review, Politics and Society, et Security Studies. Il est également l’auteur de plusieurs ouvrages concernant la décentralisation, dont The Democratic Decentralization Programming Handbook (USAID, 2009), The Political Economy of Decentralization Reforms: Implications for Aid Effectiveness (The World Bank, 2010), et Making Decentralization Work: Democracy, Development and Security (Lynne Rienner Press, 2010). Ayant obtenu son doctorat à Yale en 1998, il a d’abord enseigné à la Naval Postgraduate School et à la Woodrow Wilson School, à Princeton.

Résumé

Ces dernières années, et dans de nombreuses régions du monde, plusieurs pays se sont tournés vers le fédéralisme pour réorganiser leur vie politique. En Amérique latine, toutefois, les pays dotés d’institutions fédérales sont demeurés exactement les mêmes depuis plus d’un siècle. Néanmoins, une série de réformes ont contribué à renforcer le rôle des gouvernements infranationaux dans cette région. Dans cette brève contribution, je présente un certain nombre d’éléments qui permettent d’affirmer qu’au fil du temps, les fédérations d’Amérique latine sont devenues plus fédérales dans leur fonctionnement, alors que les États unitaires apparaissent de moins en moins unitaires. Par conséquent, la région de l’Amérique latine est plus importante que jamais lorsqu’on se questionne sur l’impact du fédéralisme.

Introduction

La gouvernance infranationale en Amérique latine se caractérise par une singularité frappante. Bien que la région ait été le théâtre de certaines des expériences de décentralisation les plus novatrices, les plus complètes et les plus radicales au monde, le nombre de pays qui se définissent formellement comme entités fédérales n’a pas changé depuis plus d’un siècle.

En Amérique latine, la définition du fédéralisme a fait l’objet des mêmes débats conceptuels qu’on retrouve dans les autres régions du monde, c’est-à-dire à savoir si le fédéralisme nécessite ou non l’élection de législateurs infranationaux, et si cela requiert la désignation formelle d’une autorité administrative ou fiscale infranationale (cf. Eaton, 2004; Wibbels, 2005; Diaz Ceveros, 2006). Malgré l’absence de consensus parmi les spécialistes quant à la définition conceptuelle du fédéralisme, depuis la fin du XIXe siècle, quatre pays d’Amérique latine s’identifient spécifiquement comme des fédérations dans leur constitution : l’Argentine, le Brésil, le Mexique et le Venezuela. La stabilité de cet ensemble de pays est particulièrement remarquable à une époque et dans une région qui a connu des changements aussi fréquents qu’importants pour l’équilibre des pouvoirs entre les gouvernements nationaux et infranationaux (Eaton, 2004). Certains pays unitaires d’Amérique latine ont introduit des changements qui en feraient des fédérations selon certaines définitions du fédéralisme, mais tous ont évité l’étiquette fédérale. Cela contraste fortement avec l’émergence de nouveaux systèmes fédéraux formels ailleurs dans le monde, de la Belgique à la Bosnie, de l’Éthiopie au Népal.

Celles et ceux qui mènent des recherches sur le fédéralisme ne devraient cependant pas se laisser leurrer par la stase apparente de l’Amérique latine. Comme j’espère le montrer dans cette brève contribution, bien qu’aucun nouveau pays n’ait clairement franchi la ligne de démarcation entre l’État fédéral et l’État unitaire, la dynamique de décentralisation en Amérique latine qui a cours depuis trois décennies a clairement rendu les pays fédéraux plus fédéraux, et les pays unitaires moins unitaires, au sens où ces termes sont généralement compris. En effet, pour toute la région, cette dynamique décentralisation a considérablement brouillé la distinction entre pays fédéraux et pays unitaires.

Rendre les pays fédéraux plus fédéraux

La décision d’entériner le fédéralisme au XIXe siècle en Argentine, au Brésil, au Mexique et au Venezuela est le résultat d’importantes négociations institutionnelles et de conflits interrégionaux dans chacun de ces pays (Gibson, 2004). Malgré l’importance de son adoption, le XXe siècle n’a cependant pas été favorable au plein déploiement du fédéralisme dans ces quatre États, même s’il est demeuré formellement intact. En effet, les arrangements fédéraux, destinés à protéger les prérogatives infranationales contre les possibles immiscions du gouvernement central, ont été victimes de l’autoritarisme militaire en Argentine, au Brésil et au Venezuela, et de sept décennies d’autoritarisme civil au Mexique. En plus de la présence de régimes peu libéraux, l’émergence de partis politiques disciplinés et très centralisés a aussi contribué à mettre à mal le fédéralisme en Argentine, au Mexique et au Venezuela, générant des arrangements institutionnels que William Riker qualifierait de « fédéralisme centralisé ». Tout au long du XXe siècle, lorsque des élections infranationales se tenaient, et qu’il y avait conflit entre les intérêts régionaux et la loyauté des responsables infranationaux envers les chefs de partis nationaux, la loyauté « nationale » avait tendance à l’emporter.

Dans ce contexte, la décentralisation a donné un nouveau souffle aux institutions fédérales déjà établies. En Argentine, à partir des années 1970, l’accroissement des ressources fiscales sous le contrôle des provinces a permis d’établir un rapport de force plus équitable entre les gouverneurs et les élites des partis nationaux – même lorsque les gouverneurs portent les mêmes couleurs politiques que le parti du président. Au Brésil, la décentralisation, propulsée par une importante phase de démocratisation, donna naissance à l’une des formes de fédéralisme les plus « robustes » parmi les « pays en voie de développement » (Mainwaring, 1997).

Au niveau de la gouvernance locale, le partage des recettes municipales a donné un sens réel à la décision de rehausser le statut des municipalités, leur conférant même un statut distinct dans la Constitution brésilienne de 1988 (Rodrigues, 2018). Au Mexique, dont le système à parti unique hégémonique a tourné le fédéralisme en dérision après la Révolution, une véritable décentralisation politique a mis en évidence l’importance de la structure gouvernementale à trois niveaux pour le pays. Puis, le Venezuela est peut-être le cas le plus complexe des quatre. L’appui aux mesures de décentralisation prises par les partis traditionnels à la fin des années 1980 et au début des années 1990, y compris l’introduction de l’élection directe des maires et des gouverneurs, a revigoré le statut fédéral du Venezuela pendant une courte période, avant que nous assistions à l’effondrement du système des partis. Sous Hugo Chavez et Nicolás Maduro, le fédéralisme vénézuélien a une fois de plus été remis en cause par des dynamiques de re-centralisation (Corrales et Penfold, 2007).

Les systèmes de partis ont joué un rôle important dans le processus par lequel les fédérations latino-américaines sont devenues plus fédérales, mais aussi plus plurielles sur le plan idéologique. L’une des raisons principales invoquées pour l’introduction d’une plus grande décentralisation consistait à créer un espace pour l’émergence de nouveaux partis représentant des groupes et des intérêts autrement sous-représentés. Tout aussi important, on soulignait que la décentralisation pouvait améliorer les perspectives de certains partis déjà existants – à gauche comme à droite de l’échiquier idéologique – qui parvenaient difficilement à remporter les élections nationales.

À cet égard, les cas des fédérations brésilienne et mexicaine sont particulièrement instructifs. Au Brésil, après sa création en 1971, le Parti des Travailleurs (Partido dos Trabalhadores, ou PT), formation de gauche, a éprouvé des difficultés majeures à convaincre un nombre important de Brésiliens de voter en sa faveur aux élections législatives et présidentielles qui ont suivi la phase re-démocratisation, au tournant des années 1990. Entre temps, le PT a obtenu des sièges dans les municipalités et dans les États – en particulier dans les États du sud du Brésil, c’est-à-dire ceux qui sont les plus industrialisés. Les résultats qu’il a obtenus en dirigeant des gouvernements infranationaux aident aussi à expliquer sa victoire aux élections nationales en 2002 (Samuels, 2004).

Au Mexique, maintenant, la sphère infranationale a joué un rôle tout aussi important pour la montée du Partido Acción Nacional (PAN), formation de centre-droit fondée dans les années 1920 pour offrir une alternative résolument conservatrice (Mizrahi, 2003). La performance du PAN dans les municipalités et dans les États a fait évoluer ce parti vers plus de pragmatisme et moins d’intolérance, alors qu’il a accru son attrait auprès de nombreux électeurs. C’est dans ce contexte que le PAN est parvenu à convaincre les Mexicains de voter massivement pour lui lors des élections présidentielles déterminantes de 2000, qu’il a d’ailleurs remportées.

En plus du système de partis, le fait que les pays fédéraux soient devenus plus fédéraux en Amérique latine se manifeste également dans les luttes en cours pour l’orientation des politiques publiques. D’abord, on observe que les gouvernements nationaux dans les systèmes fédéraux doivent maintenant travailler davantage pour bâtir les coalitions territoriales qui sont de plus en plus nécessaires pour l’adoption et la mise en œuvre de politiques publiques. Comme le montre Tracy B. Fenwick dans sa recherche sur les programmes de transferts monétaires conditionnels en Argentine et au Brésil, les acteurs qui évoluent au sein de l’ordre de gouvernement central et qui souhaitent apporter des réformes politiques ont de meilleures chances de succès lorsqu’ils peuvent « éviter les gouverneurs », c’est-à-dire en s’associant directement avec les autorités municipales. Ceci est évidemment plus facile à réaliser dans des fédérations comme le Brésil, qui reconnaissent formellement les municipalités comme des entités constitutionnelles (Fenwick, 2016).

Or, pour Sara Niedzwicki, le renforcement du fédéralisme dans ces deux pays a complexifié le processus de mise en œuvre des politiques, en raison des dynamiques et tensions partisanes entre les différents ordres de gouvernement que cela a provoqué. Notamment, selon Niedzwicki, les gouverneurs de l’opposition qui ne peuvent pas partager les avantages des politiques avec le gouvernement central feront tout ce qu’ils peuvent pour compromettre leur mise en œuvre (Niedzwiecki, 2013).

En ce qui concerne l’orientation du type de régime, une importante littérature s’est tournée vers l’affaiblissement des pratiques de l’autoritarisme dans les espaces politiques infranationaux en Amérique latine. En bref, les auteurs s’entendent généralement pour souligner l’impact du fédéralisme sur la démocratisation de la politique au niveau infranational. Néanmoins, les importants ouvrages d’Ed Gibson et d’Agustina Giraudy ont permis de documenter comment les institutions fédérales peuvent également renforcer la position des autocrates infranationaux, et ce malgré la transition démocratique au niveau fédéral (Gibson, 2013 ; Giraudy, 2015). En d’autres termes, le renforcement du fédéralisme dans les pays fédéraux a engendré une série de conséquences, qui ne sont pas toutes positives.

Rendre les pays unitaires moins unitaires

Passant des systèmes fédéraux aux systèmes unitaires, la décentralisation n’a pas encore produit la fédéralisation formelle d’un seul pays unitaire en Amérique latine. En Colombie, qui a connu des périodes turbulentes de fédéralisme au XIXe siècle avant d’adopter en 1886 une constitution hautement centralisatrice et clairement unitaire, les mouvements favorables à la décentralisation dans les années 1980 et 1990 n’ont toutefois pas emprunté le langage du fédéralisme. Plutôt, la Constitution de 1991 identifie le pays comme une « république unitaire décentralisée ». Comme en Bolivie, qui a mené une « guerre fédérale » meurtrière entre ses régions vers la fin du XIXe siècle, l’association entre le fédéralisme et les conflits interrégionaux en Colombie a probablement limité son attrait rhétorique. En fait, de nombreux partisans de ce qu’on appellerait ailleurs le « fédéralisme » ont défendu l’idéal d’un État unitaire qui reconnaît une forme d’autonomie infranationale. L’autonomie territoriale – et non le fédéralisme – est également la revendication formulée par les communautés autochtones de la Bolivie, de l’Équateur et du Pérou. Cela contraste nettement avec d’autres régions du monde, où le « fédéralisme de préservation de la paix » a été une réponse institutionnelle importante pour accommoder la diversité ethnique et les conflits qui en résultent.

Les effets cumulatifs des changements en matière de décentralisation ne vont pas nécessairement convertir à court terme les systèmes unitaires en Amérique latine en fédérations, mais cette dynamique institutionnelle nous force à nuancer la dichotomie entre les régimes fédéraux et unitaires. En particulier, la décentralisation a contribué à renforcer le rôle des gouvernements de niveau intermédiaire, voire à en créer de nouveaux. Traditionnellement, en Amérique latine, les pays unitaires n’avaient que deux niveaux de gouvernement (national et municipal), alors que les gouvernements intermédiaires ou régionaux solides étaient considérés comme l’apanage des systèmes fédéraux. Dans le cas des pays unitaires, la capacité du centre à nommer (et à destituer) les fonctionnaires responsables d’administrer ces régions infranationales a longtemps été perçue comme un pilier central dans la défense de l’unitarisme face au « chaos » des modèles fédéraux. De plus, dans une région marquée par la présence de gouvernements de type « hyper-présidentiels », la décision d’élire les « directeurs généraux régionaux » (appelés intendentes, gobernadores et presidentes regionales) représente un changement de règle beaucoup plus important que la décision moins controversée de « simplement » permettre l’élection des législateurs régionaux.

Dans ce contexte, quatre pays unitaires d’Amérique latine ont pris une direction concertée vers le fédéralisme (certains rapidement, d’autres plus lentement), en introduisant l’élection directe des directeurs généraux régionaux : le Chili, la Colombie, le Pérou et la Bolivie. Au Chili, où Pinochet a introduit en 1992 les administrations régionales avec l’objectif de restreindre les pouvoirs de l’État central, la droite politique a exigé, en échange de leur soutien à la décentralisation municipale, la transformation de ces unités administratives en véritables gouvernements. Ce n’est qu’en 2017, cependant, que le gouvernement national a accepté de renoncer à son pouvoir de nommer des intendants régionaux, qui seront désormais élus dans chacune des 14 régions du Chili. En Colombie, le renforcement des gouvernements des départements, par l’introduction d’élections régionales et par le partage des recettes fiscales, a été un élément essentiel du règlement politique proposé, grâce auquel les responsables nationaux espéraient mettre fin au conflit armé et prolongé qui sévissait dans ce pays dans les années 1980 et 1990. Au Pérou, où l’auto golpe d’Alberto Fujimori a formellement dissous les gouvernements régionaux (et pas seulement le congrès national), Alejandro Toledo a cherché à se distinguer dans sa campagne pour la présidence en 2000 et 2001, promettant de réintroduire l’élection des présidents régionaux – ce qu’il fit en 2002. Enfin, la mise en œuvre en 2005 de l’élection des préfets régionaux en Bolivie constitue un mécanisme clef par lequel les responsables nationaux ont cherché à prévenir la croissance d’un mouvement de plus en plus radical en faveur de l’autonomie régionale dans les quatre départements des basses-terres, lesquels constituent tout de même la moitié du pays.

Dans tous les cas, loin de représenter de simples changements cosmétiques dans l’architecture du système politique, les réformes apportées au niveau de la gouvernance intermédiaire font partie intégrante des luttes et des débats politiques dans les quatre pays « unitaires ». Au final, la décentralisation et le fédéralisme ne sont que des réponses partielles et contestées à certains des défis politiques les plus importants auxquels l’Amérique latine est confrontée en tant que région.

L’émergence d’un nouvel « animal politique » – le chef exécutif régional étant maintenant élu de façon indépendante dans plusieurs pays de la région – représente le signe le plus évident que les pays unitaires deviennent de moins en moins unitaires en Amérique latine. Nous observons aussi cette dynamique dans la portée et l’incidence des luttes politiques entre les gouvernements nationaux et infranationaux dans les pays unitaires.

Fini le temps où l’on pouvait s’attendre à ce que seuls les fonctionnaires infranationaux d’un pays fédéral soient en mesure de contester directement l’orientation politique du gouvernement central ou national. Alors que le contrôle d’au moins un domaine politique apparaît comme une caractéristique déterminante du fédéralisme selon plusieurs définitions du terme, la décentralisation dans les pays unitaires a encouragé les élus infranationaux à élaborer, à mettre en œuvre et à défendre des préférences politiques qui sont souvent en conflit avec les préférences du centre. Leur succès est peut-être moins dû à la conception institutionnelle de l’État (c’est-à-dire le fédéralisme contre l’unitarisme) qu’à la force sous-jacente que l’État central détient pour surveiller et punir ce genre de déviations politiques ou idéologiques infranationales. La Bolivie et l’Équateur en sont deux exemples (Eaton, 2017). Dans ces deux pays unitaires, des gouverneurs néolibéraux et des maires ont pu défendre des approches favorables au marché dans l’entité infranationale la plus importante de leur pays respectif (Santa Cruz et Guayaquil), et ce au grand désespoir des « socialistes du XXIe siècle » qui gouvernaient au niveau national et qui ont échoué dans l’éradication du néolibéralisme sous-national (c’est-à-dire Evo Morales et Rafael Correa).

Remarques conclusives

Le fédéralisme reste un « gros mot » dans une grande partie de l’Amérique latine. Apparemment, cette mauvaise réputation découle de l’association qui est faite entre le fédéralisme et les intenses conflits politiques qui auraient cours dans les pays fédéraux. Si les souvenirs des changements apportés au XIXe siècle sont toujours vifs, il n’en demeure pas moins que les préoccupations persistantes concernant la formation incomplète de l’État et la faiblesse des gouvernements centraux en Amérique latine ont probablement contribué à accentuer les craintes quant aux conséquences d’une transition massive vers le fédéralisme. Le fait qu’aucun nouveau pays d’Amérique latine n’ait officiellement rejoint le camp fédéraliste ou ne soit susceptible de le faire dans un avenir proche devrait cependant être considéré comme une opportunité plutôt que comme un obstacle pour l’étude du fédéralisme. L’Amérique latine est devenue une arène particulièrement importante pour s’interroger sur l’impact du fédéralisme sur la gouvernance des États.

Traduction par Didier Zuniga.

Citation suggérée : Eaton, K, 2019, « Fédéralisme et décentralisation en Amérique latine », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] :

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