Fédéralisme et fédération : dissiper les malentendus

Michael Burgess
Michael Burgess Professeur Émérite, Université Kent, Royaume-Uni
Michael Burgess (1949-2018) est Professeur Émérite à l’Université Kent, au Royaume-Uni. Son intérêt pour l’étude des fédérations et du fédéralisme remonte à sa thèse de doctorat, qu’il compléta dans les années 1970. Ses travaux portent principalement sur le fédéralisme comparé, sur la tradition britannique en matière de fédéralisme, sur la politique constitutionnelle au Canada, ainsi que sur l’Union européenne et l’intégration européenne. Il est l’auteur d’un nombre impressionnant de contributions scientifiques, dont son imposante monographie, In Search of the Federal Spirit (2012).

Résumé

Si les termes « fédéralisme » et « fédération » sont des concepts bien connus de la littérature en science politique, ils continuent de faire l’objet d’importants débats, étant donné qu’en pratique, des compréhensions divergentes subsistent quant au sens des termes fédéral, fédéralisme et fédération. Dans cet article, je discute tout d’abord de l’importance d’user de définitions claires lorsque nous débattons des termes précédemment mentionnés. Dans un second temps, j’aborde la question des relations entre la démocratie libérale et le fédéralisme, en soulignant qu’un certain nombre de valeurs qui sous-tendent les systèmes politiques fédéraux sont également compatibles avec les principes démocratiques. Enfin, dans la dernière partie je me concentre sur quelques-uns des aspects mal compris du fédéralisme, en prenant le cas britannique en guise d’exemple empirique.

Introduction

Environ 40% de la population mondiale vit dans des États ou des systèmes politiques que l’on peut qualifier de « fédéraux ». Parmi ceux-ci, on note les États-Unis d’Amérique (USA), le Canada, l’Australie, l’Inde, l’Autriche, la Suisse, l’Allemagne, la Belgique et la Malaisie. Mais que veut-donc bien dire le qualificatif d’État « fédéral »? Que cela prend-il à un État pour être qualifié de « fédéral »?

Clarification terminologique

« Fédéralisme » nous vient à l’origine du terme latin foedus qui signifie contrat, convention, pacte et accord, et qui est issu du monde des relations internationales. De nos jours, il existe une distinction conceptuelle importante entre les termes « fédéralisme » et « fédération » (Burgess 2006; Gagnon et al. 2015; King 1982). Pour le dire simplement, le fédéralisme anime la fédération. C’est le moteur de la fédération, dont le but est de protéger, préserver et promouvoir ce qui est appelé « la politique de la différence », c’est-à-dire la reconnaissance formelle, constitutionnelle, légale et politique de la diversité et de son respect. La « diversité » réfère de manière générale aux caractéristiques idéologiques, culturelles et socio-économiques qui prennent un sens politique dans le contexte des sociétés au sein desquelles elles s’expriment. Ce que nous entendons par « caractéristiques idéologiques-culturelles » est une combinaison de différents attributs linguistiques, religieux, nationalistes, ethniques, historiques, philosophiques, territoriaux et même politico-psychologiques. À l’inverse, la notion de clivages socio-économiques renvoie à la distribution et à la redistribution des ressources économiques, à l’égalité et l’inégalité sociale et économique, à l’investissement public dans les infrastructures, au développement régional, aux classes sociales ainsi qu’à la structure générale de l’économie.

Il est essentiel de noter que, suivant des combinaisons différentes, ces types de clivages sociaux sont présents dans tous les États, mais que toutes ces combinaisons n’ont pas nécessairement le même poids politique. De la même manière, il existe différentes combinaisons ou modèles de clivages ayant un poids politique, au point qu’en termes d’apparence et de contenu les politiques de différence et de diversité de chaque État répondent à différents types de différence et à diverses formes de diversité. Il est aujourd’hui généralement tenu pour acquis qu’en elle-même, la dimension socio-culturelle que nous avons mentionnée est principalement liée aux politiques d’identité et que les questions conflictuelles auxquelles elle fait face sont plus difficilement négociables que celles qui concernent la catégorie socio-économique. Il reste évidemment que dans la pratique, ces différents assemblages de clivages se chevauchent et s’entremêlent.

Lorsque l’on considère les fédérations, il est clair que l’on parle d’États; ce sont des États fédéraux. Ici, le terme « fédéral » sert à qualifier le terme « État ». Mais que signifie la description formelle « d’État fédéraux » et qu’est-ce qui la distingue des États formellement non-fédéraux? La réponse est à la fois simple et complexe.

Un État fédéral est généralement un État au sein duquel les politiques de différence et de diversité rejoignent les politiques de reconnaissance de manière à être formellement incorporées dans une constitution écrite, ainsi que dans le système légal et politique. Pour être qualifiées de fédérales, il est par ailleurs vital que ces structures étatiques fonctionnent en pratique et pas uniquement en théorie (Burgess, 2006). Certains États formellement fédéraux comme la Fédération de Russie sont dotés de toute la panoplie institutionnelle propre aux structures fédérales, mais ne sont pas des fédérations en pratique, principalement du fait d’un non-respect du multipartisme, de violations des droits humains, d’une corruption rampante et de formes de démocratisation extrêmement limitées. Pour faire court, ces États ont l’apparence d’une fédération formelle mais n’en ont pas la substance dans leur fonctionnement. Ce sont des imposteurs en quelque sorte. Par contraste, dans les États fédéraux qui fonctionnent correctement, le fédéralisme est institutionnalisé au sein de la fédération de telle manière que la différence et la diversité peuvent respirer et s’exprimer comme des moteurs légitimes de la fédération.

Les fédérations sont donc complexes du fait qu’elles cherchent à maintenir leur « fédéralité », c’est-à-dire leur capacité à faire exister le fédéralisme face aux nouveaux défis et aux changements perpétuels (Burgess 2012). La plupart des fédérations formelles ont presque invariablement été identifiées par le truchement d’un principe « territorial », comme c’est le cas pour les exemples précédents. Les composantes de ces fédérations sont ce qu’on appelle des « unités constituantes » qui sont territorialement marquées et qui contiennent en leur sein des communautés politiques distinctes. Celles-ci, prises dans leur ensemble, produisent quelque chose – une union fédérale (d’anciennes) entités ou États et d’un peuple unique – qui ne se limite pas à la somme de ses parties. Néanmoins, bien que ces unités soient partie intégrante de l’État fédéral, elles sont stricto sensu – et du fait d’un accord constitutionnel – des acteurs infra-étatiques d’une fédération plus large habilitée à créer d’autres unités infra-étatiques à partir de son propre territoire. Dans la plupart des cas, ce sont ces unités ou groupes d’unités constituantes qui véhiculent le fédéralisme et qui anime la fédération.

Par conséquent, comment définir l’État fédéral? Je propose la simple définition suivante : un État souverain qui se distingue des autres États par la manière dont ses unités constituantes sont formellement incorporées dans les processus décisionnels de son gouvernement fédéral, sur une base constitutionnellement définie. C’est une définition de travail qui véhicule adéquatement la manière dont les parties constituantes de l’État sont reliées à l’ensemble plus large de la fédération. Ces parties ne sont pas constitutionnellement subordonnées au gouvernement fédéral, mais en sont pour ainsi dire une partie intégrante. En fonction d’une répartition particulière des compétences et des pouvoirs, elles travaillent avec le gouvernement fédéral au sein des principales institutions politiques de l’État, tout en faisant fonctionner en même temps leurs propres systèmes gouvernementaux protégés par la constitution ainsi que leurs propres processus d’établissement des politiques publiques au niveau infra-étatique. Cette définition comprend donc une grande variété de modèles fédéraux, dotés chacun de leur propre processus décisionnel et d’allocation des ressources.

Avant de laisser de côté notre première préoccupation pour le fédéralisme et les fédérations, précisons que les fédérations ne sont pas les seuls États qui préservent et protègent la diversité dans le monde. C’est précisément pour cette raison que nous avions fait mention dans notre introduction d’États formellement fédéraux et de systèmes politiques fédéraux informels (cf. Burgess 2012). Ceci est une distinction somme toute récente dans la littérature qui porte sur le fédéralisme comparé. Elle vise principalement à mettre en lumière les États formellement non-fédéraux comme l’Inde ou l’Espagne, qui reposent néanmoins sur des sortes d’arrangements constitutionnels et pratiques que l’on peut dire fédéraux même s’ils n’en portent pas toujours le nom. Par conséquent, la distinction entre l’État dans la théorie et le système politique en pratique est extrêmement importante. Curieusement, ces cas d’étude sont exactement l’inverse du cas russe que nous avions mentionné plus haut. Le Royaume-Uni (RU) est également un autre exemple d’État qui n’est pas formellement fédéral, mais ayant tout de même un bilan positif sur la protection, la préservation et la promotion des identités nationales infra-étatiques, mais qui ne possède cependant pas de constitution écrite et formellement codifiée.

Ce bref survol du fédéralisme et des fédérations ne serait pas complet sans mentionner la question de la démocratie libérale occidentale qui, en un certain sens, lie les éléments exposés précédemment. Il est indéniable qu’il existe de multiples formes de démocratie et qu’elles s’incarnent différemment dans différents contextes. La plupart des États formellement fédéraux ont historiquement été créés à partir (ou ont graduellement émergé) de structures anciennement impériales – comme c’est le cas dans les Amériques et en Australasie –, ou ont été créés en Europe suite à la Deuxième Guerre mondiale ou à la fin de la guerre froide. Les nouveaux modèles fédéraux que sont la Bosnie Herzégovine de 1995, l’Éthiopie de 1995, et l’Irak de 2005, qui sont chacun nés de crises post-conflit traumatiques ayant impliqué une intervention internationale, peuvent être considérés comme ressortissant d’un genre unique. Le point principal reste que, sauf exceptions notables, la plupart des fédérations ont été et sont encore des démocraties libérales. Ce que nous voulons donc souligner est que les fédérations formelles et les systèmes politiques informellement fédéraux ne peuvent survivre que dans des démocraties libérales vigoureuses. La raison principale en est que seul ce type d’États et de systèmes est en mesure d’offrir une protection constitutionnelle, légale et politique aux politiques de différence et de diversité. Après tout, c’est un des buts principaux des fédérations formelles et des pratiques politiques des systèmes fédéraux.

Le fédéralisme et la démocratie

Qu’est-ce qui, à propos de la démocratie libérale, s’accorde si bien avec les systèmes politiques et les États fédéraux? La réponse se trouve dans la théorie démocratique. Pour simplifier, nous pouvons identifier un ensemble de valeurs et de principes qui sont indispensables au fonctionnement d’une démocratie libérale et plurinationale forte. Parmi celles-ci, nous pensons à l’État de droit; à l’autonomie de la justice; aux élections régulières de toutes les principales instances étatiques, par un vote secret ouvert à tous les citoyens de plus de 16 ou 18 ans et inscrits au registre électoral; à l’existence d’un multipartisme; au droit à une opposition légitime face au gouvernement, ainsi qu’au droit de démettre et remplacer ce dernier; à un système de gouvernement local ou municipal performant; et à un ensemble de droits humains codifiés sous la forme d’une loi ou d’une charte de droits. Ces principes démocratiques libéraux s’appuient évidemment sur un ensemble de valeurs fondamentales qui incluent – entre autres – la quête et la protection sans relâche de la liberté, un engagement public envers différentes formes d’égalité, et la protection par l’État de la sécurité et, de manière générale, du bien-être des personnes.

Si nous revenons un moment aux doubles courants culturel-idéologique et socio-économique du fédéralisme que nous avons mentionné précédemment, on voit rapidement à quel point ces valeurs et principes démocratiques et libéraux permettent aux revendications identitaires de respirer, de s’exprimer librement et de pouvoir le faire sans crainte (bien que ce ne soit pas toujours le cas). Les valeurs fondamentales qui habitent le fédéralisme, comme la dignité humaine, l’égalité, la tolérance, le respect, la reconnaissance, la réciprocité et l’empathie concordent parfaitement avec les valeurs démocratiques libérales, tout comme les principes fédéraux contractuels, de partenariat égalitaire, de concert et de loyauté, d’autonomie et de partage du pouvoir (Burgess 2012). Si l’on garde ces éléments en tête, il devient clair que les modèles fédéraux historiques de l’Union Soviétique (URSS), de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie n’étaient pas de véritables fédérations (nonobstant ce qu’ont pu en dire certains experts américains), étant donné qu’elles n’étaient pas des démocraties libérales malgré leur adhésion théorique à l’idée fédérale. L’URSS possédait un soi-disant « Soviet des Nationalités », et le modèle fédéral yougoslave de 1974 incluait, il est vrai, une certaine reconnaissance de ses six républiques nationales constituantes. Mais dans les faits, ces deux cas étaient des régimes militaristes autoritaires dans lesquels toutes les lignes de communication devaient passer par l’organe central du parti unique, contrôlé par une petite élite.

Le fédéralisme : une histoire d’incompréhension ?

Après avoir brossé un bref portrait du fédéralisme, des fédérations et de la démocratie libérale, il peut être utile pour notre propos de revenir sur quelques aspects du fédéralisme qui sont généralement mal compris, puis de confronter certaines des critiques régulières que l’on observe dans la presse quotidienne britannique, mais aussi chez de nombreux politiciens qui devraient pourtant être mieux informés sur le sujet. Une bonne façon de prendre en compte ces incompréhensions et ces critiques est de s’attarder sur le contexte dans lequel elles émergent, ainsi que sur ce qui se trouve à leur origine.

Au Royaume-Uni, le fédéralisme, en tant qu’idée porteuse et proposition pratique, a été cruellement négligé, voire même balayé et réduit à l’expression du « gros mot en -f ». Une telle réaction émotive et irrationnelle n’est pas la résultante d’un jugement pondéré et instruit; elle est plutôt une forme de divagation de la part de médias et d’une population confus et en grande partie illettrés politiquement. Un peu comme si cet acte somme toute assez puéril de ne pas prononcer entièrement un mot était une façon intelligente de le considérer indigne du débat public, et donc de l’en faire sortir. Si l’on prend en compte le contexte de l’État du Royaume-Uni et celui de l’Union Européenne (UE), il n’est pas très étonnant de constater que de telles incompréhensions ont généré davantage de passion que de raison, et ce même si on en vient à considérer ce qui s’est déroulé dans les médias comme une sorte de débat public avec un public informé et éduqué. Un « débat » qui se résume à un « je ne comprends pas ce dont il est question, mais je m’y oppose quand même ». La grande majorité de la population britannique et de ses politiciens connaît peu sa propre histoire. Pendant près de 150 ans, l’idée fédérale, les mouvements fédéralistes ainsi qu’un discours politique fédéral authentique quoique élitiste concernant la réorganisation de l’Empire britannique, la question irlandaise et l’adhésion à l’UE a existé à la Chambre des Communes britannique, à la Chambre des Lords, au Bureau des Affaires étrangères et du Commonwealth, ainsi que dans certains autres cercles gouvernementaux pris au sens large (Burgess 1995; Kendle 1989).

Il est ironique qu’aujourd’hui les défenseurs de l’idée fédérale pour le Royaume-Uni soient accusés de vouloir détruire l’union, alors que dans le même temps les fédéralistes britanniques qui se battent pour une Europe fédérale se font traîner dans la boue pour vouloir aller trop loin dans l’intégration politique et économique. Tout dépend en réalité du point de départ considéré. L’idée fédérale peut être à la fois centralisatrice et décentralisatrice dépendamment des circonstances, si bien que ce qui pourrait être présenté comme un mouvement principalement décentralisateur pour un Royaume-Uni fédéral pourrait tout à fait être considéré comme étant centralisateur pour la Bosnie Herzégovine ou l’Union européenne. Il n’est donc pas étonnant que certaines personnes trouvent cette question déconcertante. L’ironie est encore accrue lorsqu’on remarque que la question d’une Europe fédérale ne se résume pas à créer un État, et encore moins un État unitaire, mais au contraire à mettre en œuvre une union décentralisée qui, dans le jargon politique actuel, ne serait ni chair ni poisson. Elle serait en réalité une union composite et mixte dotée de fortes dimensions fédérales, confédérales, supranationales et intergouvernementales. En d’autres termes, cela consisterait à centraliser l’Union européenne pour mieux la redéployer sous une forme d’union plus mature, plus avancée, et surtout plus décentralisée.

L’Union européenne actuelle est objectivement l’expression institutionnelle la plus récente du principe fédéral européen; elle a cependant encore beaucoup à surmonter en termes de réformes institutionnelles et de démocratisation pour se rapprocher de ses masses qui, au Royaume-Uni par exemple, ne comprennent ni ses origines historiques, ni son évolution, ni son but actuel, ni non plus son fonctionnement ou ce que sont les biens et services publics qu’elle fournit aux citoyens. Il n’est donc que peu surprenant que l’offre d’un référendum à un tel électorat, noyé dans le goutte-à-goutte de la mésinformation et de la désinformation médiatique depuis 40 ans, ait donné un résultat aussi négatif pour les Britanniques et leurs Européens que celui de juin 2016. Le principe fédéral au Royaume-Uni n’a jamais fait l’objet d’un débat public réellement informé. C’est plutôt une idée politique qu’il a été facile de dénaturer et de diaboliser, mais qui malgré tout peut encore être le fondement d’un espoir pour les générations futures.

Citation suggérée : Burgess, M. 2019. « Fédéralisme et fédération : dissiper les malentendus » . 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/federalisme-et-federation-dissiper-les-malentendus/

Référence

Burgess, M. 1985. The British Tradition of Federalism. Londres: Leicester University Press.

Burgess, M. 2006. Comparative Federalism Theory and Practice. Londres et New York: Routledge.

Burgess, M. 2012. In Search of the Federal Spirit. Oxford: Oxford University Press.

Kendle, J. E. 1989. Ireland and the Federal Solution: The Debate over the United Kingdom Constitution, 1870-1921. Kingston & Montréal: McGill-Queen’s University Press.

King, P. 1982. Federalism and Federation. Basingstoke. Croom Helm.

Poirier, J., C. Saunders et J. Kincaid. 2015. Intergovernmental Relations in Federal Systems: Comparative Structures and Dynamics. Oxford: Oxford University Press.

Lectures suggérées

Burgess, M. 2013. « The Penumbra of Federalism: A conceptual reappraisal of federalism, federation, confederation and federal political systems » in J. Loughlin, J. Kincaid t W. Swenden (eds.), Routledge Handbook of Regionalism and Federalism. Londres et New York : Routledge.

Burgess, M. et A-G. Gagnon. 2010. Federal Democracies. Oxon: Routledge.

Gagnon, A.G., S. Keil et S. Mueller. 2015. Understanding Federalism and Federation. London: Routledge.

Gagnon, A-G. et M. Burgess. 2018. Revisiting Unity and Diversity in Federal Countries. Leiden: Brill.