La Suisse en 2018 – Le renouveau du fédéralisme ?

Nicolas Schmitt
Nicolas SchmittProfesseur, Institute for Federalism, Université de Fribourg
nicolas.schmitt@unifr.ch

Nicolas Schmitt, PhD, enseigne au Institute for Federalism de l’Université de Fribourg, en Suisse. Ses divers intérêts de recherche lui ont permis de travailler à l’international sur de nombreux enjeux liés au fédéralisme et à la décentralisation, comme celui des autorités locales en Suisse ou celui du fédéralisme comparatif et de l’analyse des politiques publiques, sans oublier les sujets liés à la culture et à la langue. Il est membre de l’équipe suisse d’observateurs électoraux (il a participé à des missions en Afrique du Sud et en Bosnie-Herzégovine), et a été professeur invité dans de nombreuses institutions. Il est également l’auteur d’un grand nombre de publications sur le fédéralisme et la décentralisation.

Résumé

La Suisse est souvent considérée comme un des meilleurs exemples de système fédéral stable. Depuis sa création en 1848, le fédéralisme suisse a grandement contribué à la stabilité du pays ainsi qu’à sa richesse et sa prospérité. Ceci étant, et indépendamment de la réussite généralement attribuée à l’expérience fédérale suisse, les Suisses eux-mêmes ne perdent pas une occasion d’examiner et de critiquer leur système fédéral. De telles occasions ont même été institutionnalisées sous la forme de « conférences nationales sur le fédéralisme » qui ont lieu aux trois ans; elles constituent un forum de discussion (autour de l’évolution du fédéralisme suisse) se concentrant principalement sur les inconvénients et les faiblesses de ce système plutôt que sur ses bénéfices. Cependant, et pour la première fois depuis des années, la Conférence nationale de 2017 offrit un éclairage de ces thématiques sous un jour nettement plus positif. Le présent article se propose de détailler l’histoire et la complexité du fédéralisme suisse, de commenter le développement des Conférences nationales et de conclure par une discussion sur le fédéralisme à l’heure de la démocratie illibérale.

Introduction

Le fédéralisme suisse – qui découle d’un équilibre subtil, mais non moins patiemment élaboré, et qui est aujourd’hui reconnu comme une des pierres angulaires de l’architecture institutionnelle nationale – fait l’objet d’une attention, d’une analyse et d’une critique croissante depuis les trente dernières années. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette évolution, notamment la ramification de la globalisation et ses effets, et tout particulièrement sa tendance à favoriser les structures centralisées.

Se tient tous les trois ans en Suisse une « Conférence nationale sur le fédéralisme » chargée de faciliter la remise en question et le débat autour du système fédéral; depuis plusieurs années, l’avenir du fédéralisme a fait partie des principaux sujets de ces conférences. Or, pour la première fois, en 2017, plus de réponses que de questions ressortirent à l’occasion d’un cinquième rendez-vous. Cette nouvelle évolution doit être accueillie avec réjouissance en ce qu’elle illustre un renforcement à la fois des cantons et du fédéralisme dans un contexte (global) d’insécurité et d’incertitude.

Le fédéralisme suisse : récapitulatif historique

En 1291, les trois premiers cantons – Uri, Schwyz et Unterwalden – forment une « alliance confédérale ». Le pacte en question fait référence à une « antiqua confoederatio » plus ancienne, datant de 1273. Ces trois premiers cantons furent plus tard rejoints successivement par tous les autres. Les trois derniers – Genève, Neuchâtel et Valais – se joignirent à l’alliance via le Pacte de 1815 qui fit suite à la défaite napoléonienne. Il fallut donc plus de 500 ans pour que soit complété le processus d’intégration de la Suisse. La Suisse telle que nous la connaissons aujourd’hui commença à prendre forme après la courte guerre de Sonderbund de 1847, laquelle opposa les Protestants modernistes à la ligue séparatiste des conservateurs catholiques. Elle se fonde sur la première constitution fédérale de 1848, qui se faisait alors le reflet et de l’issue de la guerre de Sonderbund, et des révolutions populaires qui agitaient l’Europe de l’époque.

En 1874, une refonte totale de la Constitution fut entreprise pour corriger les problèmes de la version de 1848, mais elle ne parvint pas véritablement à modifier le système suisse malgré le fait qu’elle ait été appuyée par une double majorité (au sein de la population et des cantons). Bien que sujette à 155 révisions partielles, la Constitution resta néanmoins en place pour 125 ans. En 1999, une « mise à jour » du texte fut proposée pour moderniser le document constitutionnel et pour mettre de l’ordre dans les 155 révisions, processus qui fut adopté par vote populaire le 18 avril 1999 et appliqué le 1er janvier 2000. Dans ces aspects essentiels donc, le système politique suisse est resté globalement inchangé depuis 1848.

Bien que la Constitution de 1848 ait été rejetée par huit cantons, principalement à cause d’une crainte – de la part des citoyens – de la modernité qu’elle apportait, elle fut bientôt reconnue comme étant pleinement légitime. Les cantons furent en mesure de préserver leurs identités individuelles, de même qu’un certain patriotisme, au point où l’on peut les considérer comme des micro-États. D’un autre côté, les autorités fédérales ont toujours fait attention (et ont généralement réussi) à ne pas contrarier les cantons, le pays ayant été établi sur un consensus fragile découlant d’une guerre.
(Anna Carte 2018)

Pourquoi des Conférences nationales sur le fédéralisme ?

Une conférence internationale sur le fédéralisme – conjointement organisée par la Confédération (c’est-à-dire le gouvernement national suisse) et la Conférence des gouvernements cantonaux (KdK/CdC) – eut lieu à Saint-Gall en août 2002 sous l’égide du Forum des fédérations. Suite au succès unanime de cette conférence, il fut décidé – après proposition du canton de Saint-Gall – qu’un dialogue portant sur les questions épineuses du fédéralisme devrait être organisé au niveau national. En plus des cantons accueillant ce rassemblement, les organisateurs de ces conférences triennales devinrent le Conseil fédéral (le gouvernement), le Conseil des États (la chambre haute du Parlement), la KdK/CdC, ainsi que l’élite politique du pays.

Les Conférences nationales sur le fédéralisme sont l’occasion de transcender le fédéralisme au quotidien, d’évaluer la réussite du système suisse et de mettre en lumière les nouvelles tendances qui voient le jour au sein du système. Plus précisément, elles sont chargées d’identifier des opportunités d’innovation potentielles pour le fédéralisme, de définir les freins possibles à l’innovation, et de participer au processus de prise de décision politique nécessaire à la mise en place des réformes. Ces échanges réguliers à l’échelon national doivent permettre d’améliorer la compréhension du fédéralisme afin d’en faire un sujet de préoccupation à la fois pour la sphère politique, mais aussi pour l’opinion publique.

Un des principaux enjeux de ces conférences est d’examiner (1) la capacité des cantons à s’adapter aux défis du 21ème siècle – notamment aux pressions issues des tendances globales –, (2) le rôle des municipalités et des villes au sein du système, (3) les influences positives ou négatives de la compétition, et (4) le rôle que joue le fédéralisme dans la vie quotidienne des citoyens suisses.

À ce jour, cinq conférences ont déjà été organisées. Les thèmes de celles-ci reflètent néanmoins une certaine « inquiétude » que l’on pourrait plus adéquatement décrire comme une « peur du lendemain ». Le fédéralisme est présenté comme une chose fragile, sujette à des problèmes et à des préoccupations sans précédent et, par conséquent, au futur incertain :

Fribourg (2005) – « Le fédéralisme coopératif : faire face à de nouveaux défis »

Baden (AG, 2008) – « Le fédéralisme suisse sous la pression de l’efficacité : quelles perspectives ? »

Mendrisio (TI, 2011) – « Le fédéralisme face aux nouveaux enjeux territoriaux : institutions, économie et identité »

Solothurn (2014) – « Le fédéralisme à l’épreuve de la cohésion et de la solidarité »

Montreux (VD, 2017) – « La Suisse sera-t-elle encore fédéraliste dans 50 ans ? »

Les conférences nationales et la critique globale

La Suisse est un pays hautement démocratique dans lequel les experts, mais également les citoyens jouissent de l’opportunité de critiquer le système. Les critiques adressées au fédéralisme se concentrent généralement sur cinq points, qui apparaissent souvent comme des défis insurmontables, en particulier par le professeur Adrian Vatter[i] :

Les cantons sont trop petits et trop différents les uns par rapport aux autres (avec par exemple un ratio de peuplement de 93 pour 1 entre Zurich et Appenzell Rhodes-Intérieures);

Les territoires politiques de la citoyenneté correspondent de moins en moins aux espaces fonctionnels du travail ou des études;

La prolifération de structures parallèles (760 accords inter-cantonaux appelés « concordats » et 500 « conférences » inter-cantonales à ce jour) complique la gestion du pays;

Les avantages accordés aux perdants de la guerre civile de Sonderbund sont trop généreux et accordent trop de poids aux petits cantons catholiques tels que les cantons d’Obwald, de Nidwald, d’Appenzell, de Lucerne, de Zoug ou du Valais;

Les tensions linguistiques ne se sont pas atténuées, notamment en Suisse allemande où la compétition entre le français et l’anglais est particulièrement forte.

Plusieurs questions restent donc sans réponse : comment gérer ces critiques dans le contexte du fédéralisme suisse contemporain ? Jusqu’à quel point est-il sage de les prendre en compte ? Sont-elles le symptôme d’une nouvelle ère de réforme ou seulement d’un syndrome masochiste qui cherche à donner des arguments aux détracteurs du fédéralisme ?

L’extrême fragmentation du pouvoir dans notre pays signifie que nous ne bénéficions pas d’un « Grand Timonier » à même de pouvoir insuffler aux citoyens un sentiment de supériorité et l’envie de rendre à la Suisse sa grandeur (bien que le parti de droite l’Union démocratique du centre ait tenté de jouer ce rôle). À la place, les autorités – ouvertes aux théories les plus loufoques, comme la fusion des cantons, par exemple – sont plutôt habitées par une modestie qui n’est pas étrangère à l’esprit du protestantisme, ce qui fut particulièrement visible lors des conférences de 2011 et 2014.

La cinquième conférence nationale de Montreux de 2017

Le thème de la cinquième conférence semble particulièrement provocateur : La Suisse sera-t-elle encore fédéraliste dans 50 ans? Comme d’habitude, juste avant l’ouverture de la Conférence, le quotidien « Le Temps » publia sous le titre « Fédéralisme en déséquilibre » un article assez controversé de Yelmarc Roulet : « Même s’il a montré sa pertinence depuis 170 ans, le modèle du fédéralisme suisse fait état de faiblesses croissantes […] La 5ème Conférence nationale […] met en lumière tant les insuffisances du système que la difficulté de retoucher une mécanique aussi délicate […]. La prise en compte institutionnelle de la Suisse urbaine, à travers un statut réservé aux villes, une réforme du Conseil des États assurant leur présence ou toute autre solution, reste un enjeu crucial face auquel il ne faut pas baisser les bras ».

Mais contrairement aux conférences précédentes, les débats de Montreux mirent en lumière une autre vision du fédéralisme suisse. De nombreux intervenants soulignèrent que la structure institutionnelle de la Suisse fonctionne de manière satisfaisante et que les vagues désirs de réforme de fond – principalement évoqués dans les dernières décennies – ne sont plus vraiment à l’ordre du jour. Ils réaffirmèrent par ailleurs un vaste consensus selon lequel le fédéralisme suisse ne plie pas réellement sous le poids des enjeux actuels et qu’il constitue au contraire un facteur de compétitivité et de prospérité. Pour le dire plus simplement : les potentielles imperfections du fédéralisme suisse sont considérées comme une source d’enrichissement plutôt que d’appauvrissement.

Parmi d’autres, le géographe et analyste politique germanophone Michael Hermann exprima ce changement de paradigme avec une clarté scientifique singulière. Par exemple, il ne considère pas l’inadéquation apparente du système fédéral comme une faiblesse, mais plutôt comme l’occasion de montrer que les frontières intérieures historiques peuvent être la source d’une force d’intégration et, en tant que telle, de permettre d’éviter les conflits que l’on observe dans d’autres systèmes (quasi) fédéraux tels que la Belgique ou l’Espagne.

Il fit également une remarque similaire concernant les différences de taille entre cantons : l’inconvénient de la disproportion serait contrebalancé par sa force, permettant ainsi d’éviter une planification unificatrice et incitant à trouver des solutions plus simples et plus flexibles, adaptées à la diversité de la société actuelle.

Quant aux villes, qui apparemment ne semblent pas vouloir être traitées comme les autres municipalités, elles devraient comprendre que leurs résidents, citoyens et autorités bénéficient déjà d’un pouvoir disproportionné et d’avantages relatifs réels. Entre autres, et contrairement aux municipalités « normales », elles ont la possibilité de bénéficier d’un personnel administratif et de professionnels de la politique qui sont bien mieux formés à la gestion des communautés que les volontaires au sein d’un système milicien souffrant d’un grave manque de candidats en poste.

Michael Hermann a d’ailleurs souligné la chance de pouvoir cultiver les asymétries et les différences de tous genres pour accroître le sentiment général d’une nécessité – et d’une capacité collective – à trouver des solutions simples, adaptées, flexibles et résilientes. Il rappela également l’importance d’avoir des clivages (linguistiques, géographiques et financiers) nombreux et croisés pour permettre la cohabitation de diverses minorités et majorités tout en empêchant la confrontation entre des blocs compacts.

Le maire de Lausanne, Grégoire Junod, présenta une opinion similaire en s’exprimant au nom des villes. Selon lui, il serait préférable d’abandonner les réformes institutionnelles laborieuses (qui visent par exemple à créer un statut spécial pour les grands centres urbains) en faveur d’approches plus pragmatiques, par exemple la mise en place d’approches concertées entre villes pour trouver des solutions aux problèmes qui les concernent de manière spécifique.

Pour la première fois, donc, des officiels et des experts firent les louanges d’un fédéralisme qui, entre autres choses, contribue à la prospérité de la Suisse et à la compétitivité de son économie, comme le rappelle une récente étude commandée par la Fondation.ch et l’Union des Banques cantonales. Le professeur Stéphane Garelli confirma que les processus de centralisation du pouvoir à grande échelle ont un effet démobilisateur sur les personnes ayant des responsabilités politiques. Dans la pratique, la gestion à distance s’avère être une illusion dangereuse portée par les technologies de la télécommunication, et elle s’accompagne d’un risque considérable. À contrario, la proximité qui caractérise le fédéralisme suisse constitue un avantage qui permet d’expérimenter les meilleures solutions pour la gestion de conflit à une échelle adéquate.

En ce sens, la véritable force de la Suisse se trouve dans son fédéralisme, ce qui fut affirmé par la « Déclaration de Montreux » (signée par la plupart des participants) et qui fait écho au document éponyme qui fut publié le 23 août 1947 par les représentants du « Mouvement universel pour une confédération mondiale ».

Le fédéralisme à l’heure de la démocratie illibérale

À l’heure où tant de pays se trouvent pris dans une tendance favorisant les « gouvernements forts » et la démocratie illibérale, nous devrions insister sur les avantages conférés par le fédéralisme. La dernière conférence nationale suisse a montré que même dans la sphère scientifique, il est possible de modifier sa perspective dans le but d’adoucir sa critique.

Le fédéralisme crée un (incessant) mouvement dialectique entre la centralisation et la décentralisation. Par conséquent, il entraîne une adaptation constante aux évolutions et aux circonstances historiques. Les deux premières fédérations, à savoir les États-Unis et la Suisse, sont parmi les pays les plus stables, mais aussi les plus modernes, du monde : c’est la conséquence directe de la capacité fédérale à évoluer et à s’adapter facilement.

Nous n’avons pas non plus besoin de changements d’ampleur ou de révolutions fédérales. Le simple fait que le fédéralisme implique une multitude de partenaires à différentes échelles rend le changement plus difficile à réaliser, même lorsqu’une volonté de changement politique est présente. Insister trop longuement sur la nécessité du changement au sein des structures fédérales court le risque de donner des munitions aux professionnels de la politique qui s’opposent à toute forme de décentralisation. Pourquoi devrions-nous déclarer continuellement que le fédéralisme fait systématiquement face à des défis et doit être réformé ? Au contraire, pourquoi ne pas passer plus de temps et d’argent à étudier les avantages qu’il confère au petit nombre de confédérations de par le monde ?

Le changement de paradigme que nous connaissons (peut-être !) aujourd’hui en Suisse devrait encourager les spécialistes à diriger leurs recherches vers les dimensions bénéfiques du fédéralisme et sur ses atouts pour la gouvernance.

La nécessité de défendre et de promouvoir le fédéralisme

Fondamentalement, la cinquième conférence nationale souligna que le principal effet du fédéralisme suisse est de créer une forte stabilité politique. Cette stabilité donne lieu à une économie solide et stable et est un facteur de l’attractivité suisse pour les entreprises internationales. Cet atout ne doit pas être sous-estimé, tout particulièrement à l’heure où certains États européens (pour ne pas parler des États hors d’Europe) sont agités pas des revendications communautaires centrifuges – et qui le sont principalement parce que ces revendications restent sans réponse. Plus encore, le fédéralisme suppose la possibilité d’un dialogue entre des autorités qui sont – géographiquement et culturellement – au diapason de leurs citoyens et capables de comprendre les problèmes et besoins des entreprises s’étant installées sur leurs territoires.

L’étude du fédéralisme devrait donc se concentrer sur ses succès plutôt que sur ses échecs. Elle devrait également éviter l’écueil que représente la notion de « changement continuel ». Les opposants au fédéralisme aiment prétendre qu’il est un système complexe nécessitant continuellement des réformes, et qu’il coûte cher aussi bien en termes d’efforts que simplement monétaires (ce qui n’est pourtant pas le cas). Si la recherche et l’étude scientifique démontraient que le fédéralisme est un meilleur système de gouvernement que les autres, elles pourraient peut-être inspirer d’autres pays, experts et politiciens, et prouver aux opposants de ce système qu’ils ont tort. Un bon point de départ serait de souligner que le fédéralisme n’est pas une sorte de délire absurde, mais qu’il offre au contraire des structures à même de nourrir le lien entre stabilité politique et succès économique.

Traduction par Benjamin Pillet.

Citation suggérée : Schmitt, N., 2019, « La Suisse en 2018 – Le renouveau du fédéralisme? », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/la-suisse-en-2018-le-renouveau-du-federalisme/

Bibliographie

Belser EM (ed) 2015, States falling apart? – Secessionist and autonomy movements in Europe, Stämpfli, Bern.

Chenaux JP (éd.) 1999, La Suisse éclatée: quand les “fusiologues” jouent avec le feu, Centre Patronal, Lausanne.

Feld LP & Schaltegger CA 2017, Föderalismus und Wettbewerbsfähigkeit in der Schweiz, NZZ Libro, Zurich; version française disponible ici et version anglaise “Federalism and Swiss Competitiveness” disponible ici.

Hermann M 2016, Was die Schweiz zusammenhält: vier Essays zu Politik und Gesellschaft eines eigentümlichen Landes, Zytglogge, Basel.

Iff A & Stadelmann-Steffen I 2011, Switzerland: insights into a paradigmatic federation, Forum of Federations, Ottawa.

Lectures suggérées

Belser EM / Hänni P / Waldmann B (eds), Föderalismus 2.0 – Denkanstösse und Ausblicke / Fédéralisme 2.0 – Réflexions et perspectives, PIFF, Stämpfli Vergag, Bern 2011.

Mueller, S. ‘Switzerland: Federalism as an Ideology of Balance’ in Gagnon, A.G. Keil, S. and Mueller, S. Understanding Federalism and Federation, Ashgate.

Mueller, S. and Vatter, A. ‘Federalism and Decentralisation in Switzerland’ in Ferdinand Karlhofer and Günther Pallaver, Federal Power-Sharing in Europe, 2017.

Reflets de la 5e Conférence nationale sur le fédéralisme / Rückblick auf die 5. Nationale Föderalismuskonferenz, Office des affaires extérieures du canton de Vaud, Lausanne 2017.

Waldmann B, Belser EM, Wiederkehr R (eds), Staatsorganisationsrecht, Schulthess Verlag, litera B, Zürich 2017.

[i] Voir, entre autres, Adrian Vatter (ed.), Föderalismusreform – Wirkungsweise und Reformansätze föderativer Institutionen in der Schweiz, Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich 2006.