Le fédéralisme dynamique

Patricia Popelier
Patricia PopelierProfesseure de droit constitutionnel, Université d'Antwerp
patricia.popelier@uantwerpen.be
Patricia Popelier est professeure de droit constitutionnel à l’Université d’Antwerp (Belgique) ainsi que vice-doyenne à la recherche de la Faculté de droit. Ses domaines de recherche incluent le processus fédéral belge, le fédéralisme comparé, le droit constitutionnel européen et l’intégration européenne, le rôle des tribunaux et les études juridiques. Elle est l’auteure de nombreuses publications, comprenant des articles publiés dans des revues à comité de lecture, des livres, des volumes ainsi que des monographies.

Résumé

La théorie fédéraliste traditionnelle ne semble plus en mesure de saisir les récentes évolutions au sein des structures étatiques. En délimitant quels sont les États fédéraux au moyen de caractéristiques institutionnelles fondamentales, les chercheurs qui s’intéressent au fédéralisme se positionnent eux-mêmes en marge de l’action. Une action qui prend aujourd’hui la forme de dynamiques de fragmentation dans les États multinationaux, de mouvements sécessionnistes, mais aussi de tendances (dé)centralisatrices au sein de l’Union européenne. À partir d’une approche dynamique du fédéralisme, tous les systèmes multi-niveaux sont dotés d’un dénominateur commun. Cela consiste en leur capacité à réguler les tensions entre, d’une part, les revendications d’autonomie gouvernementale et de l’autre, un besoin de cohésion ou d’efficacité pour l’État souverain. En fonction d’une telle approche, les critères permettant de catégoriser les structures étatiques ne deviennent que de simples indicateurs permettant de classer les systèmes multi-niveaux suivant un barème allant du plus centralisé au plus souple. Ce type de classement repose sur trois ensembles d’indicateurs : le premier mesure l’autonomie, le second la cohésion et le troisième, liant les deux précédents, mesure la participation. La question principale qui sera l’objet de cette contribution est donc la suivante : au sein d’un système constitutionnel, quels sont les mécanismes qui possèdent un effet centralisateur ou décentralisateur?

Introduction

Les chercheurs en études fédérales vivent une époque passionnante, en ce qu’elle est marquée par des événements captivants. Pensons, par exemple, aux référendums de sécession en Écosse et en Catalogne, à la minuscule région de Wallonie belge retenant près de 780 millions de personnes en otage en refusant son contre-seing à un accord de libre-échange entre l’UE et le Canada, ou encore à l’enjeu actuellement le plus pressant pour l’UE, le Brexit. Mais une telle époque n’est aussi captivante pour les chercheurs fédéralistes que si le Royaume-Uni, l’Espagne, la Belgique ou l’UE sont définis comme étant dignes de leur attention, c’est-à-dire s’ils sont définis en tant que systèmes fédéraux. De nombreux livres ont été écrits sur la question. Les traditionalistes s’entendraient sur le fait que de tels systèmes ne sont en réalité pas fédéraux, fondant leur appréciation sur une liste de critères devant être remplis, lesquels sont eux-mêmes fondés sur l’expérience de modèles appartenant aux siècles précédents – tels que les États-Unis ou l’Allemagne.

Suivant le modèle traditionnel, les États sont soit unitaires, fédéraux ou confédéraux, et les systèmes qui ne remplissent pas les critères principaux sont relégués à la catégorie des « États régionaux ».m Ceux-ci sont, dans le meilleur des cas, considérés comme des « fédérations immatures », sous-entendant ainsi qu’ils aspireraient à devenir fédéraux. Malheureusement, exclure ainsi ces systèmes ne fait que placer les chercheurs fédéralistes à la marge de l’activité politique plutôt qu’à son centre.

Dans le même temps, d’autres chercheurs s’aperçoivent que la distinction entre « fédéral » et « unitaire » « est trop rudimentaire pour saisir adéquatement la complexité de la gouvernance contemporaine » (Loughlin, 2008 : 473). Les auteurs d’un récent livre de référence sur le fédéralisme comparé (Palermo et Kössler, 2017) répertorient ainsi plusieurs définitions du fédéralisme, dont une aboutit à une liste mondiale de 23 États fédéraux, tandis qu’une autre aboutit à un chiffre de 180.  La « question centrale » selon ces auteurs « est de savoir si la question elle-même a du sens ». J’ai personnellement tendance à leur donner raison. Savoir si l’Espagne est un État fédéral ou régional n’est, en toute honnêteté, qu’une question purement académique ; tout comme peut l’être un débat sur le sexe des anges. Ce qui compte, en finalité, est de saisir l’essence des systèmes fédéraux. Or, une telle essence n’a rien à voir avec le fait qu’un État possède ou non un système bicaméral et une cour de justice pouvant résoudre les conflits de compétence, ou que des unités infra-étatiques possèdent leur propre constitution. Ce qui est véritablement en jeu est ce que Friedrich définissait déjà en 1968 : à savoir, la tension existant entre, d’une part, l’autonomie des entités territoriales et de l’autre, la cohésion et l’efficacité du gouvernement central.

Un tel questionnement nous engage vers une approche dynamique du fédéralisme. Au sein d’une telle approche, les critères utilisés pour catégoriser les structures étatiques sont réduits à de simples indicateurs, et la question centrale devient alors de savoir quels mécanismes présents dans les systèmes constitutionnels possèdent un effet centralisateur ou décentralisateur.

Les indicateurs utilisés pour définir les systèmes fédéraux

Suivant l’approche dynamique, les systèmes politiques sont ordonnés sur un spectre allant des systèmes les plus unitaires (à la gauche du spectre) aux associations coopératives les plus souples (à la droite du spectre). Les systèmes sont placés sur cette échelle dès qu’ils présentent des tensions entre leurs autorités centrales et les sous-groupes territoriaux. Bien que, suivant une acception large, de tels systèmes puissent être jugés « fédéraux », une nomenclature distincte permettant d’éviter de les confondre avec les systèmes fédéraux « traditionnels » les définit comme des « systèmes multi-niveaux », ou plus simplement SMN.

Les systèmes politiques sont ordonnés sur ce spectre en fonction d’un barème général calculé suivant trois axes : un axe mesure l’autonomie des unités infra-nationales, un second mesure la cohésion du système dans son ensemble, et un troisième lie les deux premiers en se concentrant sur la participation. Les politologues sont depuis longtemps habitués à ordonner les systèmes politiques sur des échelles en fonction d’indicateurs spécifiques. Ceci étant, ils se concentrent généralement sur la question de l’autonomie et ont tendance à oublier le rôle des tribunaux (voir par exemple Hooghe et al., 2016). Parmi les indicateurs d’autonomie pour les unités infra-étatiques, on note par exemple l’enchâssement des entités et des compétences infra-nationales dans des lois rigides, la présence d’organes infra-nationaux représentatifs, l’existence d’une autonomie fiscale, d’un éventail de compétences et de mécanismes de répartition, ou encore on observe si les entités sont directement ou indirectement impliquées dans les prises de décision politiques survenant au palier européen ou international.

Mais, dans la littérature, une bien moindre importance a été accordée à un deuxième ensemble d’indicateurs mesurant la cohésion et l’intégration. Parmi les indicateurs pertinents, on relève notamment la liberté de mouvement et la présence d’une union monétaire et économique au sein du système juridique, la présence de mécanismes à même de gérer les problèmes transfrontaliers, l’existence d’instruments pouvant prévenir ou résoudre les conflits de compétences ou d’intérêts, ou pouvant empêcher des unités infra-nationales de saper la politique centrale (nationale ou internationale). Enfin, le troisième ensemble d’indicateurs se concentre quant à lui sur les mécanismes qui sécurisent à la fois l’autonomie et la cohésion, comme la participation des entités infra-nationales aux processus décisionnels du palier central – en lien avec les branches tant législatives, administratives que judiciaires.

Sur ce spectre général des SMN, nous pouvons identifier des « systèmes fédéraux » centraux. Selon ce sens restreint, les systèmes fédéraux trouvent un équilibre entre « autonomie/différenciation » et « cohésion/intégration ». De tels systèmes obtiennent une note modérée sur les trois axes. Sur la partie gauche du spectre se situent les systèmes politiques qui aménagement les tensions politiques en accentuant la centralisation du pouvoir. De tels systèmes possèdent une note faible sur l’axe de l’autonomie, et une note haute sur l’axe de la cohésion. À droite du spectre se situent les systèmes politiques qui aménagent ces tensions en accentuant l’autonomie : ils mettent ainsi plus d’effort à préserver l’autonomie des unités infra-nationales qu’à garantir des mécanismes d’intégration.

Au sein du sous-ensemble des indicateurs d’autonomie, il est possible qu’un système politique enregistre une note faible sur un indicateur, et une note élevée sur un autre. Alors que sous l’approche traditionnelle un tel système devrait respecter certains critères institutionnels pour pouvoir être qualifié de fédéral, l’approche dynamique permet de compenser de telles limites au moyen d’autres éléments.

Bien que nous préservions ici les appellations d’États unitaires, décentralisés, régionaux, fédéraux ou confédéraux, une catégorisation nette et tranchée des systèmes n’est pas toujours possible, et encore moins nécessaire. Pour reprendre notre exemple précédent, l’Espagne se classerait probablement quelque part entre les États régionaux et fédéraux, mais l’étiquette exacte n’a que très peu d’importance. Plus encore, une catégorisation des systèmes n’est rien d’autre qu’un instantané; les États évoluent. De nos jours, les États qui sont au centre de notre attention sont en voie de désintégration et se déplacent de la gauche du spectre vers sa droite. Cependant, les systèmes fédéraux intégrateurs traditionnels possèdent leurs propres dynamiques centralisatrices qui les mènent de la droite du spectre à sa gauche et qui laissent planer le doute quant à savoir si, en définitive, des systèmes hautement centralisés comme l’Autriche peuvent encore être dits « fédéraux », si notre définition repose sur un maintien de l’équilibre entre l’autonomie et la cohésion.

Avantages méthodologiques

Les avantages méthodologiques de l’approche dynamique sont nombreux.

Premièrement, elle facilite la recherche comparée, puisqu’elle permet de grouper facilement les SMN possédant des scores similaires sur un (ou plus) des trois axes. Si on s’intéresse principalement aux dynamiques propres aux structures étatiques, nous pouvons aller chercher une population plus large que celle traditionnellement cantonnée à la vingtaine de systèmes fédéraux purs. Nous pouvons également identifier des facteurs permettant d’expliquer la position de certains types d’États spécifiques sur notre barème progressif. Qui plus est, nous pouvons tester si le niveau d’intégration ou de désintégration est un facteur explicatif pour un certain nombre d’autres facteurs, par exemple le comportement des cours de justice dans les contestations fédérales, ou la stabilité d’un système politique.

Deuxièmement, l’approche dynamique permet d’examiner des phénomènes qui sont généralement difficiles à identifier par la lunette de la théorie fédéraliste traditionnelle. Un bon exemple est celui de l’asymétrie; bien que la théorie fédéraliste traditionnelle encourage la symétrie à des fins d’égalité et de stabilité, l’asymétrie connaît une progression majeure chez les SMN contemporains. Dans le cadre d’une approche dynamique, nous pouvons mesurer les différentes entités infra-nationales sur l’axe « autonomie », de telle manière que nous puissions attribuer une note exacte aux différences de statut et de compétence entre les entités infra-nationales qui sont les plus et les moins autonomes. Cela permet notamment de nous informer sur la mesure suivant laquelle un système peut devenir asymétrique avant de devenir (trop) instable.

Troisièmement, l’approche dynamique permet d’examiner l’impact que peut avoir la politique internationale sur les relations entre l’autorité centrale et les unités infra-nationales. Ce point est particulièrement important pour les SMN qui font partie de l’Union européenne, étant donné que l’impact du processus d’intégration européenne sur la structure constitutionnelle des États membres est bien supérieur à celui de n’importe quelle autre organisation supra-nationale.

La question centrale : quels sont les mécanismes qui s’accompagnent d’un impact centralisateur ou décentralisateur?

Comme nous l’avons mentionné, la question centrale soulevée par l’approche dynamique du fédéralisme concerne les processus d’intégration et de désintégration. Suivant cette approche, nous examinons les mécanismes qui possèdent un effet centralisateur ou décentralisateur sur les systèmes politiques. Par exemple, il est généralement entendu que les tribunaux ont un effet centralisateur lorsqu’ils se prononcent sur les litiges liés au fédéralisme; pourtant, quelques tribunaux – notamment dans les systèmes multinationaux – adoptent par ailleurs une approche plus équilibrée (Popelier, 2017). Les partis politiques peuvent également avoir un effet similaire. Par exemple, dans le cas de la Belgique, le démantèlement des partis nationaux en partis régionaux s’est accompagné d’un effet désintégrateur. Les méthodes de répartition des compétences peuvent aussi s’accompagner d’impacts; on peut supputer que la prédominance de compétences concurrentes aurait un effet centralisateur, tandis que la prédominance de compétences exclusives aurait un effet décentralisateur.

À partir du moment où nous possédons une compréhension plus claire des conditions qui participent à ce que ces mécanismes aient des effets centralisateurs ou décentralisateurs, il nous est plus facile de savoir si les dynamiques d’un système politique particulier peuvent être modifiées par un travail d’ingénierie constitutionnelle. Il s’agit là d’une question criante d’actualité si l’on en croit les mouvements sécessionnistes qui sont présents dans des pays tels que la Belgique, le Canada, l’Espagne ou le Royaume-Uni – mais aussi ceux qui se développent, par exemple, au Sri Lanka[i].

Cas exemplaire : la Belgique

Le cas belge constitue la meilleure démonstration de la pertinence d’adopter une approche fédéraliste dynamique. Au cours des cinq dernières décennies, la Belgique est passée d’un statut d’État unitaire à celui d’État fédéral doté de traits confédéraux. Jusqu’à présent, cette transition a pris la forme de six réformes étatiques qui ont abouti à une disposition constitutionnelle en 1993 définissant la Belgique comme un État fédéral.

Malgré tout, la fédération belge ne remplit pas un certain nombre des critères utilisés par l’approche d’Hamilton pour qualifier les États fédéraux. Prenons un exemple : en 1993, les débats sur l’utilité d’une seconde chambre n’ont pas abouti à l’abolition du Sénat. À la place, l’argument fédéraliste fut mobilisé pour maintenir une institution qui ne remplissait pourtant aucune fonction fédérale; le Sénat fut réformé, mais par la même occasion une minorité en vient à représenter les entités fédérées dans cette nouvelle mouture, minorité qui est nommée sur la base d’élections fédérales et non régionales. Lors de la sixième réforme de l’État datant de 2012-2013, le Sénat fut réformé en une chambre représentant effectivement les unités infra-étatiques, mais il ne bénéficia plus, dès lors, que de quelques compétences seulement. D’un autre côté, les entités infra-nationales peuvent interférer directement dans les processus décisionnels fédéraux au moyen d’un vote suspensif. Plus encore, bien qu’elles ne soient pas représentées en tant que telles, elles ont une influence dominante au travers des groupes linguistiques qui structurent le parlement et le gouvernement fédéraux, ainsi que l’administration et les tribunaux. Le gouvernement fédéral est constitué d’un nombre égal de ministres parlant le français et le flamand; ces ministres sont nommés par des partis régionaux qui représentent les intérêts de leurs groupes linguistiques. Qui plus est, les deux groupes linguistiques du Parlement possèdent chacun un droit de veto suspensif.

L’argument fédéral a aussi été utilisé par les Flamands dans leur lutte pour la reconnaissance de leur autonomie constitutionnelle infra-nationale, bien que l(e peu d)’autonomie constitutionnelle qu’ils aient acquis n’ait pas été mise en usage d’une manière qui diffère substantiellement des régulations en place au niveau fédéral. D’un autre côté, les entités infra-nationales bénéficient clairement d’une autonomie substantielle lorsqu’il s’agit de conclure des accords internationaux, ou de leur engagement au niveau européen.

Tout ceci montre que les critères traditionnels employés pour qualifier les fédérations ne fonctionnent pas toujours convenablement : le Sénat ne remplit pas sa fonction d’inclure les entités fédérées dans les processus décisionnels centraux, mais ces dernières parviennent néanmoins à faire entendre leur voix par l’intermédiaire d’autres mécanismes. De telle sorte que le système en est venu à porter des traits confédératifs, puisqu’aucune décision fédérale ne peut être prise sans le consentement des deux principaux groupes linguistiques. Cela montre également comment une note basse sur un indicateur (l’autonomie constitutionnelle infra-nationale) peut être compensée par une note supérieure sur un autre indicateur (les relations internationales).

Les dynamiques décentralisatrices belges sont fondées sur l’allocation de compétences exclusives, sur l’égalité des entités fédérales et fédérées, sur des partis politiques régionalisés, et sur une atmosphère générale de méfiance et de conflit typique du fédéralisme dyadique. Le parti politique dominant, le N-VA, est un parti nationaliste flamand qui soutient l’indépendance de la Flandre. Si l’on en croit les sondages, les Flamands sont en faveur de l’autonomie mais pas de la sécession, ce qui signifie que la stratégie du N-VA aboutirait « naturellement » à une indépendance par confédéralisme. Les juristes et les politologues aiment rappeler à ce propos que le confédéralisme, si l’on en croit la théorie traditionnelle, désigne l’association d’États indépendants et souverains, ce qui impliquerait que le confédéralisme ne puisse techniquement précéder la sécession. Ceci démontre, une fois de plus, à quel point la théorie traditionnelle peine à s’arrimer à la nouvelle réalité politique. Suivant une approche dynamique, la stratégie du N-VA est parfaitement sensée; et la question centrale que tou·te·s ceux et celles qui croient en la continuation du système belge devraient se poser, est de savoir si oui ou non il est possible de faire tourner le vent au moyen d’un travail d’ingénierie constitutionnelle – que ce soit au moyen de districts fédéraux, de compétences partagées, ou autres.

Citation suggérée : Popelier, P., 2019, « Le fédéralisme dynamique », 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/le-federalisme-dynamique/.

Bibliographie

Friedrich, K. 1968. Trends of Federalism in Theory and Practice. Frederick A. Praeger.

Hooghe, L. et al. 2016. Measuring Regional Authority. Oxford: Oxford University Press.

Loughlin, 2008. « Federalism, regionalism and local government: comparative perspectives on transforming the nation-state », 7 European Political Science, 472-482.

Oberst, R.C. 1988. « Federalism and Ethnic Conflict in Sri Lanka ». 18 Publius 175-194.

Palermo, F. and Kössler, K. 2017. Comparative Federalism. Constitutional Arrangements and Case Law. Oxford and Portland: Hart.

Popelier, P. 2017. « Federalism disputes and the behavior of courts: explaining variation in federal courts support for centralization ». 47 Publius, 27-48.

Lectures suggérées

Aubert, J.F. 1963. « Essai sur le fédéralisme », 80 Revue du droit public et de la science politique. 401-452.

Popelier, P. 2015. « Secessionist and autonomy movements in Flanders: the disintegration of Belgium as the chronicle of a death foretold? » in Belser, E.M. et al. (eds), States Falling Apart? Secessionist and Autonomy Movements in Europe. Bern:Stämpfli Verlag, 215-246.

Popelier, P. 2014. « Subnational multilevel constitutionalism » 6 Perspectives on Federalism, 1-23.

Popelier, P. 2012. « The need for sub-national constitutions in federal theory and practice » 4 Perspectives on Federalism 36-58.

Popelier, P. and Lemmens, K. 2015. The Constitution of Belgium. A Contextual Analysis. Oxford: Hart.

[i] Au Sri Lanka, une forme de résolution de conflit multinational fut institutionnalisée par une tendance décentralisatrice vers la fin des années 1980 (Oberst, 1988). Dans ce contexte, la capacité à réduire les tendances sécessionnistes repose principalement sur des garanties constitutionnelles de souveraineté et d’indivisibilité nationales.