Mis à jour : 22 oct 2018

Ajay Kumar Singh

drkumarajaysingh@gmail.com

Le professeur Ajay Kumar Singh est membre fondateur et directeur du UGC-Centre for Federal Studies. Il est aussi membre de l’équipe scientifique et coordonnateur national du projet international « Les raisons de la centralisation et de la décentralisation dans les fédérations. Une analyse comparative », financé par le Fonds Leverhulme. Sa contribution originale – autour du « modèle de fédéralisme d’union » – a eu un impact sur la réorientation des études sur le fédéralisme indien.
Résumé

Les Pères fondateurs ont pourvu l’Inde d’une Constitution d’Union et de ce qui est typiquement connu comme un « modèle de fédéralisme d’union ». En particulier, ce modèle a pour finalité d’harmoniser les processus habituellement opposés (i) de centralisation-décentralisation; (ii) d’autonomie-intégration; et (iii) d’unification-régionalisation. Or, si le « degré de fédéralisme » varie d’article en article dans les constitutions et d’un contexte à l’autre, on peut tout de même observer une cohérence dans les degrés relatifs de centralisation et de décentralisation. Dans le modèle de fédéralisme d’union, les compétences sont distribuées de manière à promouvoir le nationalisme fédéral et le régionalisme, en plus d’être un régime fédéral sensible à l’égard de l’ethnicité. Avec l’introduction de taxes sur les produits et services, la fondation du National Institution for Transforming India (NITI Aayog) et l’importance grandissante d’organismes de réglementation spécifiques à certains domaines, le fédéralisme indien s’oriente graduellement vers un système de gouvernance nationale, que j’ai appelé le « fédéralisme national ». La présente contribution analyse brièvement ces aspects du fédéralisme indien.
Introduction

Les Pères fondateurs de l’Inde ont rédigé une « Constitution d’Union » et ils ont élaboré un régime politique qu’ils ont qualifié de « fédération avec un centre fort », ce que j’ai décrit comme un modèle de fédéralisme d’union. En bref, ce modèle offre une synthèse critique du meilleur des théories du fédéralisme dual (régime dual et souveraineté des juridictions), du fédéralisme organique-interdépendant (marqué par la dépendance réciproque des entités politiques, connectées structurellement dans une matrice), et du fédéralisme coopératif-collaboratif (gouvernance politique commune et résolution institutionnalisée des revendications concurrentes et des intérêts conflictuels). Sur la base d’une lecture déconstruite des débats de l’Assemblée constituante, le point de vue des fondateurs quant au fédéralisme indien peut être résumé comme suit :

1. Le fédéralisme est un régime de liberté favorisant la diversité, qui veille à préserver l’unité en prévoyant des dispositifs institutionnels conséquents. Il servira essentiellement de moyen pour promouvoir le nationalisme, la démocratie et la justice;

2. Comme les entités fédérées sont créées par l’Union, elles n’auront aucun droit contractuel prédéterminé;

3. La fédération sera connue comme une union, assurant l’unité organique du peuple et des entités fédérées;

4. La séparation des pouvoirs sera basée à la fois sur les principes d’autonomie et d’intégration des juridictions; enfin,

5. Les répartitions et le partage seront les maîtres mots des rapports financiers.

Constitutionnellement, le modèle d’union fonctionne par une délicate mise en équilibre et par l’application contextuelle des processus par ailleurs opposés (1) d’unification / régionalisation; (2) de centralisation / décentralisation, et (3) d’autonomie / intégration. L’unification est un processus de mise en commun de la souveraineté et de la nationalisation des ressources. La régionalisation reconnaît le pluralisme comme un fondement acceptable dans la création des entités politiques et dans la configuration d’une gouvernance décentralisée. La centralisation a trait aux cessions de pouvoirs contextuels et circonstanciels des États vers le centre. La délégation, la dévolution et la déconcentration sont des dispositifs constitutionnels de décentralisation. L’autonomie compte des applications de toutes sortes allant de l’autonomie gouvernementale à l’institutionnalisation du multiculturalisme et des principes d’autodétermination (excepté le droit à la sécession). La Constitution prévoit plusieurs formes et modèles institutionnels d’autonomie destinés à accommoder la diversité ethnique. L’autonomie a pour vocation également de faciliter le développement des régions éloignées grâce au principe de droit prioritaire (des populations autochtones/locales) aux ressources et emplois de l’État. Cela s’effectue aussi par l’intermédiaire de programmes spéciaux de subventions et de mesures économiques. L’intégration est un processus visant à créer une « nation fédérale » à l’aide de dispositifs institutionnels de partage des pouvoirs comme les six Conseils zonaux, le Conseil interétatique, le Conseil de développement national, etc., et au moyen d’autres dispositifs politiques comme la Formule des trois langues ou la citoyenneté commune. Des appareils administratifs, tels que des cours de justice et un droit civil communs, doivent aussi être considérés.

Pour garantir la présence d’un État central fort, la Constitution lui alloue des pouvoirs spéciaux, tels que :

1. La formation des unités fédérales par la transformation des frontières internes. La Fédération indienne compte maintenant 29 États et 7 territoires de l’Union, dirigés soit de manière indépendante en tant que régions semi-autonomes disposant d’une assemblée législative directement élue (par exemple Delhi ou Puducherry), mais dont l’autonomie est limitée par le contrôle étendu de l’Union; soit directement par le gouvernement de l’Union. La Constitution n’établit aucune limite au nombre d’État ou d’entités politiques;

2. L’attribution des pouvoirs résiduaires au centre;

3. Le Centre a le mandat constitutionnel d’émettre des directives aux unités pour l’accomplissement de certaines tâches;

4. L’application des pouvoirs d’urgence advenant une défaillance de l’appareil constitutionnel dans un État autonome; et

5. La nationalisation des ressources, incluant les ressources interétatiques, pour l’intérêt national et le bien-être public.

Source : Survey of India

Les pouvoirs sont séparés entre le centre et les États suivant une combinaison de facteurs comme la territorialité, la subsidiarité, l’unité nationale et la sécurité, les coûts et les capacités techno-économiques, l’efficacité économique et administrative, l’équité et les économies d’échelle, etc. Par ailleurs, l’Inde suit un « système de liste » (Singh, 2015). La liste de l’Union comprend 98 (à l’origine 97) domaines sur lesquels l’Union a compétence exclusive. Les États ont des compétences soit exclusives ou conditionnelles dans 59 domaines (à l’origine 67). L’Union et les États ont des compétences partagées dans 52 domaines (à l’origine 57). En cas d’incompatibilité, la loi de l’Union a préséance sur celles des États. La Constitution indienne innove cependant avec la notion d’« occupation du champ » (field occupancy), rendant possible la gouvernance multifonctionnelle et multijuridictionnelle dans un domaine. Le pouvoir exécutif des gouvernements central et des États est généralement coextensif à leurs compétences législatives respectives.

La Constitution prévoit des relations asymétriques, en particulier pour les États comme le Jammu-et-Cachemire, l’Assam, le Nagaland, le Mizoram, le Meghalaya et le Manipur. Sommairement, les dispositions des articles 370, 371, 371 A-H, et des cinquième et sixième annexes (schedules) restreignent l’application de plusieurs lois et dispositions constitutionnelles de l’Union. Les 73e et 74e Actes d’amendements constitutionnels factorisent le fédéralisme intraétatique en reconnaissant les Gram Panchayats et les conseils municipaux comme un troisième ordre (third tier) de gouvernement. En plus de constituer des mécanismes d’ingénierie sociale et de démocratie participative, les villages servent maintenant d’unité de base pour la planification régionale, étatique et nationale.
Le fédéralisme fiscal

L’équité, la capacité, la stabilité et la croissance sont les quatre piliers structurants du fédéralisme fiscal en Inde. On s’attend aussi de l’Union qu’elle garantisse une certaine uniformité entre les juridictions. L’économie constitutionnelle est par ailleurs caractérisée par le chevauchement des politiques et par une forme d’interdépendance fiscale (Rao et Singh 2005 : 152). La Constitution attribue tous les leviers fiscaux progressifs, dynamiques et productifs au gouvernement de l’Union. L’Union est aussi régulatrice de la discipline fiscale, des ressources naturelles, de l’austérité budgétaire, de la dette, des prêts et des emprunts externes par les États. Les taxes directes qui sont assignées au centre incluent l’impôt des sociétés et sur le revenu, et on compte parmi les principales taxes indirectes les taxes d’accise, les frais de douane et les taxes sur les services. « Les principales sources de recettes non fiscales du gouvernement de l’Union sont les revenus d’intérêts des États et des entreprises du secteur public central (…), les dividendes, les frais d’usager, les redevances provenant de l’exploitation de puits de pétrole en mer, les ponctions sur les profits du pétrole et les recettes du secteur des télécommunications » (XIV FC Report 2015 : 31. Traduction libre). La Constitution autorise le gouvernement central à prélever des taxes et des surtaxes sectorielles. Depuis 2012, ces sources comptent pour 14 % des recettes totales du centre. Elles ne font pas partie du fonds commun à partager.

Il y a trois principales sources de revenus pour les États. Premièrement, leurs revenus fiscaux propres comprennent les taxes de vente, les frais d’accise, les frais d’enregistrement et de manutention, les taxes sur les véhicules motorisés, les droits sur l’électricité, les revenus fonciers, les taxes sur les professions, les taxes sur les divertissements et diverses autres taxes. Deuxièmement, ils comprennent les revenus provenant de taxes non exclusives (revenus d’intérêts, dividendes et profits des entreprises de l’État, frais aux usagers et frais de service). Troisièmement, ils découlent d’une part des impôts centraux, de l’assistance aux plans des États et d’autres transferts centraux discrétionnaires. Cela comprend les transferts de la Commission des finances (une part des bénéfices nets de l’Union, aussi connus comme des transferts statutaires, et des subventions), les transferts, suivant une formule, de la Commission de planification, des subventions sur la base d’un ratio (70:30 dans le cas des États de catégorie générale et 90:10 dans le cas des États de catégorie spéciale, qui en raison d’incapacités fiscales [incapacités physiques et liées aux dépenses] se trouvent en dessous des moyennes nationales en termes de croissance économique, de prestation de biens et de services, et de compétitivité sur le plan de la capacité de développement) et des prêts, des subventions ministérielles sectorielles, etc. La plupart des subventions sont conditionnelles, ce qui contribue à restreindre les options des États en matière de dépenses. Alors que les transferts statutaires se présentent comme des réclamations des États prévues par la Constitution, les transferts de la Commission de planification suivent pour la plupart les préférences du gouvernement en place, et l’impulsivité développementale de l’Union dans son ensemble.

Établis tous les cinq ans, les transferts de la Commission des finances se présentent essentiellement sous la forme de dévolutions fiscales et, dans une moindre mesure, d’allocations. Celles-ci comprennent des allocations pour déficit imprévu, pour les instances locales, pour la gestion des catastrophes, pour des subventions sectorielles et pour d’autres types de subventions qui sont spécifiques à certains États. Les transferts de la Commission des finances comptent pour 11 % des transferts de fonds pour la période FC-XI (2000-2005) et s’élèvent à plus de 12 % pour la période FC-XII (2005-2010). Cependant, cette portion a chuté à 9,5 % pour la période d’attribution FC-XIII (2010-2015) (Rapport XIV FC 2015 : 50). La quatorzième Commission a augmenté considérablement la part de la dévolution fiscale à 42 % du fonds commun. De la somme des transferts centraux, la Commission des finances compte en moyenne pour environ 65,98 % pour la période entre FC-VIII (1984-1989) et FC-XII (basé sur les données du tableau 5.1 du Rapport XIV FC 2015 : 50). Pour la même période, les allocations planifiées ou non représentent environ 34 % des transferts. Un coup d’œil aux revenus fiscaux propres aux États montre que « les taxes sur la valeur ajoutée (VAT) a constitué environ 61 % des revenus fiscaux propres agrégés des États (…) pour la période allant de 2004-2005 à 2012 » (XIV FC 2015 : 41. Traduction libre).
L’émergence du fédéralisme national

En nous appuyant sur les ressources conceptuelles proposées par Gluck (2014) et Gerken (2014), la période actuelle du fédéralisme indien peut être décrite comme une phase de fédéralisme national. Depuis 2015, le fédéralisme indien a connu deux changements majeurs : (1) le NITI Aayog (National Institution for Transforming India) a remplacé la Commission de planification, par une résolution de l’exécutif datant du 1er janvier 2015, et (2) le déploiement des Taxes sur les produits et services le 1er juillet 2017 et la mise sur pied d’une assemblée supra-fiscale, nommée le Conseil sur les TPS (GST Council).

Aussi, depuis 2015, des réformes structurelles majeures liées aux organismes de réglementation ont été introduites par l’intermédiaire d’un nouveau projet de Loi sur les finances, délégant des pouvoirs réglementaires substantiels au gouvernement central. De manière générale, de tels changements doivent être réalisés au moyen d’amendements à la loi-mère, le parlement disposant d’importants pouvoirs pour définir, altérer et modifier les conséquences des amendements de ce type. Dans ce contexte, il convient de rappeler qu’« alors qu’une loi requiert l’approbation du parlement pour entrer en vigueur, ce n’est pas le cas des règlements ». Pour illustrer ceci, « le projet de Loi sur les finances de 2017 permet au gouvernement central de prescrire les nominations, les mandats, les destitutions, et la reconduction des présidents et membres des tribunaux par règlements » (Kala 2017 : 9. Traduction libre). De façon similaire, en 2016, en plus de modifier de nombreuses lois comme la Loi sur la gestion des devises étrangères de 1999, la Loi sur le blanchiment d’argent de 2002, etc., le projet de Loi sur les finances mettait sur pied un Comité de la politique monétaire (à l’origine un objet de régulation de la Banque de réserve de l’Inde) afin de déterminer le taux directeur nécessaire à l’atteinte des objectifs d’inflation. Ses membres sont nommés par le gouvernement central, ce qui revient à remettre de plus en plus de pouvoir dans les mains de l’exécutif.

L’idée que nous souhaitons défendre dans cette brève contribution est que les espaces statutaires et non-statutaires sont utilisés pour procéder à la centralisation du fédéralisme, la souveraineté des États étant soit posée de manière concentrique dans l’exécutif central, soit mise en commun au niveau national pour produire des politiques conformes, de manière à ce que l’Inde se développe en tant qu’État national au moyen d’arrangements institutionnels de gouvernance nationale. Contrairement à la phase coopérative-compétitive qui la précède, caractérisée par l’autonomie décisionnelle, les initiatives et les effets de levier concurrentiels des États, le fédéralisme national déplace le locus de la souveraineté des capitales d’État à la capitale nationale, où les décisions sont rarement négociées politiquement, mais plutôt prises en fonction des impulsions des technobureaucrates, conséquence du monopole qu’a le centre sur les ressources.

« Une nation forte et des États forts » : voilà le slogan clé du fédéralisme national. Cela apparaît évident à l’analyse minutieuse des procédures commerciales, de l’ordre du jour et des procès-verbaux des vingt-cinq rencontres du Conseil sur les TPS tenues jusqu’ici. Le fédéralisme national est différent sur le plan qualitatif de la logique discursive derrière le processus d’unification, dont l’accroche préférée était « un centre fort et des États forts ». Contrairement aux États-Unis, par exemple, le fédéralisme national en Inde est mis de l’avant non pas par l’intermédiaire de la majorité parlementaire, mais par les organismes parlementaires, tels que le Conseil sur les TPS et les institutions de politique nationale comme le NITI Aayog, qui centralisent les compétences constitutionnelles et la souveraineté des États dans des domaines comme l’agriculture, le territoire, la santé et l’hygiène, l’éducation, etc. Étonnamment, le fédéralisme national est généralement justifié au nom du fédéralisme coopératif et de la bonne gouvernance, et pour assurer le développement de l’Inde comme nation globale disposant de leviers diplomatiques et économiques suffisants sur la scène internationale.
Le NITI Aayog

Le document du NITI Aayog sur le fédéralisme coopératif-compétitif défend avec force le développement d’« une vision partagée des priorités, des secteurs et des stratégies de développement national, avec le soutien actif des États » (p. 15). Centraliser la capacité d’action des États est sa principale stratégie de développement national. Il s’agit par conséquent d’une intrusion dans les domaines de compétence initialement réservés aux États. Cette stratégie a défini le rôle du Aayog dans la planification nationale et dans l’orientation des programmes. Ses autres mandats comprennent (i) la formulation de « plans crédibles au niveau des villages et leur intégration progressive avec les niveaux plus élevés de gouvernement »; (ii) le développement d’une stratégie de développement à long terme et son suivi; (iii) la résolution d’enjeux « intersectoriels et interdépartementaux » afin d’assurer une mise en œuvre harmonieuse du programme de développement; et (iv) « la représentation du point de vue des États au sein des ministères centraux ». [1]

L’Aayog a été conçu pour servir de conseiller sur les politiques, de pôle de connaissances et de centre de ressources pour le gouvernement central. Son conseil de gouvernance, comprenant les ministres en chef de chaque État, le Lieutenant-Gouverneur des territoires de l’Union, des membres à temps plein, des ministres de l’Union nommés et des experts, est dirigé par le premier ministre, qui est aussi le président de l’Aayog.
Les Taxes sur les produits et services

L’Inde est passée d’un régime constitutionnel initial de taxes sur les ventes à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en 2005, et maintenant à la TPS depuis le 1er juillet 2017. Agissant comme facteur d’unification, elle vise à créer « un seul marché national, une base fiscale commune et des lois fiscales communes pour le centre et les États ». Contrairement à la TVA, la TPS est une taxe appliquée à destination qui est imposée aux chaînes d’approvisionnement des biens et services. Il s’agit d’un système à double prélèvement dans lequel le gouvernement central prélève et perçoit la TPS centrale (TPSC – CGST) et les États prélèvent et perçoivent la TPS d’État (TPSÉ – SGST) sur l’approvisionnement intraétatique de biens et services. Le centre prélève et perçoit également la TPS intégrée (TPSI – IGST) sur l’approvisionnement interétatique de produits et services.
Le Conseil sur les TPS

Conformément à l’Acte constitutionnel de 2016 (101e Amendement), daté du 8 septembre 2016, le Conseil sur les TPS, composé des ministres des Finances de l’Union et des États, a été constitué pour « faire des recommandations sur le taux, les exemptions et les seuils des TPS, les taxes à incorporer et d’autres éléments », en plus de proposer un mécanisme pour résoudre les disputes liées aux TPS entre le centre et les États, ou entre les États. Le quorum pour les rencontres du Conseil est de la moitié du nombre total des membres. Les décisions du Conseil sont prises à une majorité de pas moins des trois quarts des votes pondérés exprimés. « Le Centre et au moins 20 États seraient nécessaires pour obtenir la majorité, puisque le poids du Centre correspond à un tiers du total des votes exprimés, alors que les États mis ensemble comptent pour deux tiers du total des votes exprimés » (GST – Concept & Status 2018 : 2-3. Traduction libre).
Conclusion

Le modèle d’Union du fédéralisme indien a graduellement évolué pour créer un cadre particulier de gouvernance fédérale des ressources et de la diversité. Au fil des années, il a habilement réussi à créer une matrice d’institutions de gouvernance autonome et de gouvernance partagée. En tant que modèle, il combine de manière unique les idées du fédéralisme, du nationalisme et du multiculturalisme. La constitution a évolué avec l’adoption d’un système de liste pour la séparation des pouvoirs, dans lequel le degré d’autonomie varie en fonction du contexte et des circonstances. L’asymétrie y est favorisée pour accommoder la diversité. Récemment, l’Inde a opté pour les TPS — « un seul marché national, une base fiscale commune et des lois fiscales communes pour le centre et les États ». Le NITI Aayog est engagé dans la création d’un cadre de politique nationale commun englobant la septième annexe (schedule) de la Constitution. La phase actuelle de fédéralisme peut être qualifiée de fédéralisme national, alors que le locus de la souveraineté est passé des États au centre. Elle a été officiellement présentée et mise de l’avant comme un fédéralisme coopératif.

Traduction par Jean-Charles St-Louis.

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Citation suggérée : SINGH, A. K., 2018, « Le modèle d’union du fédéralisme indien ». 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible sur : <https://capcf1.wixsite.com/accueil/actualites/le-mod%C3%A8le-d-union-du-f%C3%A9d%C3%A9ralisme-indien>.
Bibliographie

“GST – Concept & Status,” mis à jour le 1er mars 2018, http://www.cbec.gov.in/resources//htdocs-cbec/gst/01032018-GST_Concept_and_Status.pdf

Gluck, Abbe R. 2014. “Our [National] Federalism”, The Yale Law Journal, vol.123, no 6 (avril 2014), 1996-2043.

Gerken, Heather K. 2014. “Federalism as the New Nationalism: An Overview”, The Yale Law Journal, Vol. 123, No. 6 (avril 2014). 1889-1918.

Kala, Manidra. 2017. “How Finance Bill Amendments Affect Tribunals”, Indian Express, New Delhi, 27 mars.

Rao, M Govinda et Nirvikar Singh. 2005. Political Economy of Federalism in India. New Delhi: Oxford University Press.

Report of the Commission on Centre State relations 1988, Part I. New Delhi: Manager, Govt. of India Press, 2007.

Singh, A K. 2005/2009. Union Model of Indian Federalism. New Delhi: CFS & Manak Publications.

—. 2015.’ Constitutional Semantics and Autonomy within Indian Federalism’ in Francesco Palermo et Elisabeth Alber. eds. Federalism as Decision Making: Changes in Structures, Procedures and Policies. Leiden & Boston: Brill Nijhoff.
Lectures supplémentaires

Austin, Granville. 1972. The Indian Constitution: Cornerstone of a Nation. New Delhi : Oxford University Press.

Dhavan, Rajeev et Rekha Saxena. 2006. ‘Republic of India. In Legislative, Executive and Judicial Governance in Federal Countries’, ed. Katy Le Roy et Cheryl Saunders, 165-197. Montréal et Kingston: McGill-Queen’s University Press.

Jain, M P. 2014. Indian Constitutional Law (7e édition). Gurgaon: LexisNexis.

Majeed, Akhtar. 2005. ‘Republic of India. In Constitutional Origins, Structure, and Change in Federal Countries’ ed. John Kincaid et G. Alan Tarr, 180-207. Montréal et Kingston: McGill-Queen’s University Press.

Saez, Lawrence.2002. Federalism without a Centre: The Impact of Political and Economic Reform on India’s Federal System. New Delhi: Sage Publications.

[1] (Pour plus de détails, voir les feuillets web à l’adresse: http://www.niti.gov.in)