Les villes sont-elles des unités constituantes dans le fédéralisme brésilien ?

Gilberto M. A. RodriguesProfesseur de relations internationales, Université fédérale de l’ABC (UFABC) à São Paulo, Brésil.
gilberto.rodrigues@ufabc.edu.br
Gilberto M. A. Rodrigues, PhD, est professeur de relations internationales à l’Université fédérale de l’ABC (UFABC) à São Paulo, au Brésil. Il est aussi chercheur au Conseil national de développement scientifique et technologique (CNPq). Il a reçu le Prix de la recherche de l’UFABC (sciences humaines et sociales) en 2017. Il a été chercheur associé à l’American University de Washington, DC (2017) et chercheur Fulbright à l’Université de Notre Dame (2010). Ses principaux intérêts de recherche sont les organisations internationales, le fédéralisme et les gouvernements locaux, les droits de la personne et les migrations forcées. Il est également (co)auteur de plusieurs chapitres de livre et articles sur le fédéralisme brésilien.

Résumé

La Constitution brésilienne de 1988 stipule que les municipalités font partie de l’Union fédérale. Cette affirmation reflète l’importance des gouvernements locaux dans la fédération brésilienne. Toutefois, la structure fédérale ne garantit pas aux municipalités le même niveau de fondements fédératifs que celui dont disposent les États. Néanmoins, les compétences et les rôles du municipal établis par la constitution, de même que la dynamique du fédéralisme brésilien témoignent du haut niveau de participation des gouvernements locaux dans la fédération brésilienne.

Introduction

La Constitution fédérale brésilienne de 1988 (CF-88) stipule à l’Article 1er : « La République fédérative du Brésil, formée par l’union indissoluble des États, des municipalités et du District fédéral, est un État de droit démocratique (…) » (Traduction libre). Un autre document officiel, le Rapport national à l’ONU Habitat III (2015), indique que « le Brésil est considéré comme un pays hautement décentralisé depuis la Constitution fédérale de 1988, qui élève les municipalités au statut d’entités fédératives, au même titre que les États et l’Union » (Traduction libre).

Y a-t-il d’autres États fédéraux qui incluent les municipalités (villes) comme composantes officielles de l’Union fédérale ? Avec de tels fondements constitutionnels et une telle clarté, probablement pas. Presque toutes les fédérations sont duales, c’est-à-dire formées des États et de l’Union. Sans aucun doute, ce n’est pas par hasard que les municipalités sont proclamées composantes de l’Union au Brésil. L’importance des pouvoirs locaux au Brésil est un fait avéré depuis l’époque coloniale. Cependant, l’énoncé constitutionnel ne se réalise pas exactement à la hauteur de ce qu’il promet, bien que l’importance des municipalités soit aujourd’hui élevée et qu’elle continue d’augmenter dans plusieurs champs, de différentes façons et sur divers aspects.

Le but de cet article est de rendre compte de la place et du rôle des municipalités dans le fédéralisme brésilien et de montrer comment les villes jouent un rôle important en tant que partie intégrante de la Fédération brésilienne.

Les municipalités au Brésil

Les municipalités ont été les premières entités publiques créées par le Portugal au Brésil pendant la période coloniale (1500-1822). Elles étaient gouvernées de manière autonome par des conseils municipaux (Camaras Minicipais) et avaient leurs propres lois locales. Avec l’avènement de la République et l’adoption du fédéralisme (1889-1891), les municipalités ont conservé leur autonomie, mais n’ont gagné aucun statut distinct dans la nouvelle fédération brésilienne. De plus, les mouvements politiques locaux engagés dans l’adoption de constitutions municipales ont été bloqués par les nouveaux États et par les autorités fédérales. Les municipalités, en revanche, ont obtenu la compétence de voter des lois organiques qui, en pratique, fonctionnent comme des constitutions locales. Les maires (prefeitos) sont élus par vote direct, tout comme les conseillers municipaux (vereadores), pour des mandats de quatre ans, avec permission d’une réélection. Les pouvoirs législatifs et exécutifs des municipalités sont séparés, conformément au système présidentiel.

D’après l’Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE), le principal organisme fédéral responsable des données publiques du pays, le Brésil compte actuellement 5 570 municipalités (2016). Les lois urbanistiques fédérales (Statut des villes, 2001) prévoient que toutes les municipalités de 20 000 habitants ou plus devraient mettre en œuvre un plan urbain (Plano Director), c’est-à-dire une loi municipale qui doit être basée sur une démarche participative et technique, et qui régit les usages et l’aménagement de l’ensemble du territoire municipal. Le plan urbain est un instrument crucial pour l’organisation de la vie publique et politique, mais aussi pour l’affirmation de l’autonomie municipale. D’après l’Enquête sur l’information municipale élémentaire (MUNIC-2015), des 1 742 municipalités avec plus de 20 000 habitants, seulement 188 (10,8%) n’avaient pas de plan urbain.

La carte ci-dessous (IBGE, 2008) présente les villes brésiliennes avec et sans plan urbain. Il y a une grande concentration des villes les plus populeuses dans les régions du Sud et du Sud-Est (les plus riches économiquement), de même que dans la zone côtière, cette dernière représentant un héritage de l’occupation historique du pays. En fait, 80% de la population brésilienne est concentrée dans les régions urbaines, soit beaucoup plus que la moyenne mondiale (60%, d’après la Banque mondiale), plaçant les municipalités au cœur de plusieurs politiques dans la fédération.

* Les municipalités sans plan urbain (moins de 20 000 habitants) sont en rouge; et celles qui possèdent un plan urbain (plus de 20 000 habitants) sont en vert. Source : IBGE, Brésil, 2008.

Canaux de représentation politique et relations intergouvernementales

En tant que fédération, le Brésil a un Sénat dans lequel ses 26 États et le district fédéral sont représentés suivant une architecture symétrique, chaque État comptant trois sénateurs élus par la population. À cet égard, une des questions fondamentales est la suivante : en tant qu’unités constituantes, les municipalités sont-elles représentées au Sénat ? Il faut répondre par la négative. En fait, l’Article 46 de la FC-88 stipule : « Le Sénat fédéral est composé de représentants des États et du District fédéral (…) » (Traduction libre). Cette absence témoigne d’une des contradictions de cette fédération soi-disant à trois ordres de gouvernement, alors qu’un de ceux-ci n’est pas représenté dans la Chambre haute. Il n’y a en fait aucun mécanisme de représentation municipale au Congrès, pas même un droit de participation sans droit de vote, comme c’est le cas en Afrique du Sud avec le siège de l’Association des gouvernements locaux (South Africa Local Government Association) au Conseil des provinces.

En raison du manque de canaux institutionnels permettant aux intérêts municipaux de s’exprimer, de solides réseaux municipaux se sont développés à l’échelle régionale et nationale dans les décennies suivant la ratification de la nouvelle constitution. Aujourd’hui, trois associations nationales représentent les intérêts municipaux : la Confédération nationale des municipalités (CNM), principalement composées de petites villes; le Front national des maires (FNP), surtout composé de moyennes et de grandes villes, de même que des capitales des États; et l’Association brésilienne des municipalités (ABM). Ces trois entités ont joué un rôle central dans la promotion des intérêts municipaux dans les structures fédérales tant exécutives que législatives.

C’est pour atténuer l’absence historique de canal constitutionnel de représentation municipale que le gouvernement fédéral a mis en place certaines mesures par l’intermédiaire de lois infra-constitutionnelles. Entre autres, le président Lula (2003-2010) a créé un ensemble de nouvelles institutions de gouvernance fédérale visant à apporter une solution à la représentation des municipalités en tant que composantes de l’Union. Parmi ces institutions, nous comptons le Ministère des villes et son Conseil national des villes, de même que le Secrétariat des affaires fédératives et son Comité fédératif — celui-ci étant un canal intergouvernemental direct entre l’Union et les municipalités, qui sont représentées par les associations nationales de municipalités mentionnées plus haut.

Autonomie municipale

Malgré le fait que les municipalités ne sont pas représentées au Sénat, comme elles devraient l’être en théorie, la CF-88 confère aux municipalités des compétences exclusives et des compétences partagées. Ce faisant, on reconnait la place et le rôle majeur que jouent les gouvernements locaux dans la mise en œuvre des compétences législatives et exécutives au pays. D’après le Rapport à l’ONU Habitat III mentionné plus haut, « les municipalités s’occupent de manière autonome des enjeux d’intérêt local et des taxes relevant de leur compétence; le transport public; l’éducation des enfants et les premiers niveaux de l’éducation élémentaire; les services de santé de base; la planification territoriale adéquate; et l’héritage historique et culturel local » (traduction libre). Les municipalités ont la compétence exclusive d’imposer et de percevoir directement les taxes (art. 156) relatives aux bâtiments urbains et à la propriété foncière urbaine, aux transferts de biens fonciers et aux services (compétence résiduelle relative aux compétences des États).

À la défense des intérêts locaux

La CF-88 stipule à l’Article 30 que « les municipalités ont le pouvoir de : I. légiférer sur les matières d’intérêt local » (Traduction libre). Cependant, ce qui relève de l’intérêt local n’y est pas défini. Quelques interprétations de ce qui pourrait relever de l’intérêt local proviennent de la doctrine, mais elles sont peu détaillées. En pratique, ce sont les décisions judiciaires prises par les cours supérieures qui le définissent. En 2015, la Cour suprême fédérale (STF) a approuvé un précédent (n. 38) établissant que « les municipalités ont compétence dans l’établissement des heures d’ouverture des commerces » (Traduction libre). En fait, il s’agit d’une des multiples possibilités qu’ont les municipalités d’exercer leurs compétences sur les enjeux d’intérêt local, élargissant de ce fait la portée de l’autonomie municipale.

Relations internationales des municipalités et processus d’intégration régionale

Les relations internationales sont une autre preuve du haut niveau d’autonomie des municipalités. Les gouvernements subétatiques du Brésil ont œuvré à développer une certaine forme d’activités internationales, aussi bien bilatérales que multilatérales. Il faut également souligner que depuis les années 1980, la politique internationale influencée par la globalisation a favorisé la paradiplomatie des unités subétatiques, comme le montre l’ouvrage classique sur le fédéralisme et les relations internationales dirigé par Michellman et Soldatos (1991). Au Brésil, les municipalités ont joué un rôle majeur dans les processus régionaux, via le dynamisme de réseaux comme Mercociudades au sein du Marché commun du Sud (Mercosur), où un Comité des municipalités, des États, des provinces et des départements (FCCR) a été établi en 2007, permettant aux gouvernements subétatiques de veiller à leurs intérêts dans le processus d’intégration économique et politique. De plus, les municipalités ont été actives au sein d’une multitude d’autres réseaux se penchant sur différents enjeux et programmes, pour ne rien dire du système des Nations unies, depuis ONU-Habitat jusqu’aux négociations sur les changements climatiques. Une relation directe avec les banques de développement international, comme la Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement (IADB) fait aussi partie de cette réalité.

Centralisation fédérale de facto et dépendance municipale

La plupart des chercheurs et des chercheuses dans le champ du fédéralisme et des études fédérales conviennent que, depuis la CF-88, le Brésil est une fédération très décentralisée. Néanmoins, sur la base de données empiriques, les recherches récentes sur le fédéralisme montre un niveau de centralisation accru au sein de l’Union, surtout lorsque les réformes économiques et fiscales sont prises en compte dans l’équation fédérative. Cette réalité affecte tant les États que les municipalités. D’un autre côté, l’importance des dettes subnationales a accentué leur dépendance eu égard aux ressources fédérales. La tendance à la centralisation fait aussi partie du processus décisionnel de la Cour suprême fédérale, mais dans ce cas pour protéger les valeurs démocratiques. Pour ces raisons, certains économistes, politologues et juristes considèrent le Brésil comme une fédéralisation de facto centralisée, malgré la décentralisation formelle conférée par la constitution.

Remarques conclusives

On ne peut répondre à la question posée dans le titre de cet article simplement par un oui ou par un non. Selon la constitution, les municipalités au Brésil font formellement partie de l’Union. Cela fait du Brésil un cas intéressant de fédération à trois ordres de gouvernement, dans lequel les municipalités sont autonomes de plusieurs façons et sur de nombreux aspects, bien qu’elles n’aient pas de représentation formelle au Congrès. Néanmoins, les compétences exclusives et concurrentes font des gouvernements locaux des acteurs essentiels dans la dynamique fédérale du pays. La tendance à la centralisation de la fédération brésilienne soulève cependant la question suivante : les municipalités sont-elles vraiment autonomes ? Un développement possible quant au statut des municipalités en tant qu’unités constituantes de la fédération pourrait comprendre leur représentation institutionnelle au Sénat, de manière à leur garantir une voix officielle dans le traitement des affaires de la nation. Un amendement constitutionnel pour accroître la représentation municipale au Sénat renforcerait les municipalités en tant que pilier de la fédération.

Traduction par Jean-Charles St-Louis.

Citation suggérée : RODRIGUES, M. A. G., 2018, « Les villes sont-elles des unités constituantes dans le fédéralisme brésilien ? », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/les-villes-sont-elles-des-unites-constituantes-dans-le-federalisme-bresilien/.

Bibliographie

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Kleiman, A. / Rodrigues, G. 2007, The Mercosur Committee of Municipalities, States, Provinces and Departments. Process of Creation and Perspectives. Fifth Annual Conference of the Euro-Latin Study Network on Integration and Trade (ELSNIT), Barcelona, http://www20.iadb.org/intal/catalogo/PE/2012/11120a16.pdf

Michellman H / Soldatos P. (eds.) 1991, Federalism and International Relations, Oxford University Press.

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Lectures complémentaires

Aroney, N. / Kincaid, J. 2017, Courts in Federal Countries: Federalists or Unitarists? University of Toronto Press, Toronto.

Chiaramonte, José Carlos 2016, Raíces Históricas del Federalismo Latinoamericano, Sudamericana, Buenos Aires.

Rezende, Fernando 2007, Federal Republic of Brazil, In: Shah, A. (ed.), The Practice of Fiscal Federalism: Comparative Perspectives, McGill-Queen’s University Press, Montréal & Kingston.

Rodrigues, Gilberto M. A. / Mattioli, Thiago 2017, Paradiplomacy, Security Policies and City Networks. Contexto Internacional. Vol.39(3) Sept-Dec, 2017. http://www.scielo.br/pdf/cint/v39n3/0102-8529-cint-2017390300569.pdf