Pourquoi faut-il se préoccuper des politiques urbaines des villes diversifiées ?

Licia Cianetti
Licia CianettiChercheuse postdoctorale, Centre for Social Studies, Université de Coimbra, Portugal
Licia Cianetti est chercheuse postdoctorale au Centre for Social Studies de l’Université de Coimbra, au Portugal. Elle y mène des recherches sur les politiques concernant les minorités urbaines (ses travaux sont financés par la Fondation portugaise pour la science et la technologie, subvention n. SFRH/BPD/120310/2016). Ses intérêts de recherche portent principalement sur les minorités et sur le dynamisme de la démocratie dans les sociétés ethniquement diversifiées.

Résumé

La diversité ethnique est un phénomène typiquement urbain. Ainsi, les gouvernements municipaux sont amenés à prendre des décisions concernant la gestion concrète de la diversité, d’une manière qui contredit ou défie souvent les programmes politiques développés à l’échelle nationale. Pour cette raison, notamment, les villes ne devraient pas être traitées comme de simples paliers locaux découlant d’un ordre de gouvernement formel : elles sont en réalité des acteurs centraux de la gouvernance fédérale ou multiniveau pour aménager la diversité et veiller au développement des relations interethniques. Cet article passe en revue des exemples de politique municipale de gestion de la diversité et discute de certaines contradictions inhérentes au multiculturalisme urbain. Ce faisant, il souligne l’importance de porter une attention renouvelée aux villes dans l’étude des sociétés ethniquement diversifiées.

Introduction

Les chercheurs qui étudient le phénomène des minorités se concentrent principalement sur les approches étatiques proposant des modèles pour l’aménagement des divisions ethnoculturelles. Les régions qui font état de fortes concentrations de populations minoritaires sont également au centre de l’attention. Pourtant, et bien qu’il semble indéniable que l’État souverain demeure un contexte important pour le développement de politiques pour gérer et accommoder les conflits  interethniques, les villes sont également devenues des lieux prioritaires « pour générer, gérer, négocier et contester les identités politiques et culturelles » (Uitermark, Rossy et Van Houtum, 2005 : 622). Dans de nombreux pays, la concentration urbaine des minorités ethniques a fait de la diversité un phénomène typique des villes. De même, dans plusieurs villes à travers le monde, la diversité ethnique et culturelle croît, d’autant plus que les nouveaux arrivants interagissent inévitablement avec la diversité urbaine déjà établie (Vertovec, 2015).

Cette tendance est porteuse de conséquences politiques. Premièrement, la concentration et la proximité démographiques conduisent à différents types de rencontres interethniques, ce qui encourage le développement de pratiques quotidiennes de coexistence urbaine (Amin et Thrift, 2002). Deuxièmement, les villes qui connaissent une telle diversité doivent répondre à moult demandes concernant la redistribution des ressources et veiller à l’accommodement de différentes expressions culturelles, de telle sorte que les administrations municipales sont continuellement appelées à prendre des décisions concernant la gestion quotidienne de la diversité. Troisièmement, la concentration des minorités en milieu urbain crée des conditions propices à l’émergence d’initiatives citoyennes et d’organisations issues de la société civile, ce qui facilite la représentation (et parfois l’accès à des postes de pouvoir) dans l’administration municipale pour des minorités qui seraient autrement marginalisées à l’échelon national (Back et Solomos, 1992 : 346; Bird, 2004 : 182). Par conséquent, les villes sont devenues centrales pour la négociation des relations interethniques, et pour le développement des pratiques d’inclusion.

Les deux visages de la ville diversifiée

Lorsqu’on fait référence aux villes diversifiées, au moins deux types de représentations différentes – si ce n’est opposées – viennent à l’esprit. D’un côté, les villes diversifiées peuvent être perçues comme des laboratoires pour une nouvelle société post-nationale. Parce que la vie urbaine oblige des populations diverses à coexister et à partager des espaces (les transports publics, la rue, les magasins, les quartiers, etc.), les villes sont souvent considérées comme « le lieu de négociation des identités ethniques le plus prometteur » (Uitermark, Rossi et Van Houtum, 2005 : 623). Bien que le cadre général des relations ethniques soit défini au niveau national, l’essentiel de la véritable « négociation de la différence » se produit au niveau local (le plus souvent urbain) au travers de rencontres quotidiennes « banales » (Amin, 2002). À cet égard, l’espoir de voir les villes fonctionner comme des laboratoires pour de nouveaux modes de coexistence interethnique se fonde en partie sur la « théorie du contact » des relations inter-groupe. Développée au départ par Gordon Allport (1954), cette théorie suggère que dans un contexte propice, les contacts entre groupes ethniques réduisent les préjugés et la discrimination, et encouragent une compréhension mutuelle.[i] Un tel espoir fait également partie des principes de base communs de la politique d’intégration des immigrants de l’Union européenne, laquelle soutient que « [l]’intégration est un processus qui se déroule principalement au niveau local » et que « [l]es échanges fréquents entre immigrants et citoyens des États membres sont un mécanisme fondamental de l’intégration » (principe de base n.7, Programme commun pour l’intégration, COM [2005] 0389 final).[ii] Suivant cette perspective, on s’attend donc à ce que les administrations urbaines créent de nouvelles politiques à même de faciliter les bonnes relations, et ainsi favoriser un cadre de vie interethnique pacifique.

D’un autre côté, les villes sont aussi associées à la ségrégation ethnique et raciale, que l’on retrouve sous la forme de la banlieue, du ghetto. Les tensions et les insécurités ethnoraciales leur sont souvent associées. Sous ce regard moins optimiste, les inégalités et les divisions qui existent au sein de la société sont incarnées (et potentiellement amplifiées) par le cadre urbain (voir Wacquant, 1996). L’accès inégal aux droits économiques, sociaux et politiques s’accompagne d’effets profonds et durables sur la manière dont les différents groupes vivent au sein de la ville, et sur le type de rencontres interethniques qui sont susceptibles de s’y produire (Smith, 1989). Ces conceptions viennent par ailleurs se lier à certains discours alarmistes répandus à propos des villes; des discours qui sont aussi vieux que les villes elles-mêmes (Body-Gendrot et Martiniello, 2000 : 2), mais qui ont récemment repris une certaine ampleur suite aux remarques du Président américain Donald Trump à propos des soi-disant zones interdites dans les villes européennes. Par conséquent, loin d’être simplement des lieux d’interaction positive, les villes ont également le potentiel de générer des divisions et des conflits.

Gouverner la ville diversifiée : quelques exemples

Pour toutes les raisons qui viennent d’être exposées, les administrations municipales se trouvent en première ligne des politiques de la diversité. Leur rôle ne devrait pas se limiter à simplement mettre en œuvre des politiques élaborées à l’échelon national. Bien au contraire, elles devraient être considérées comme des acteurs clés (et relativement autonomes) de la gouvernance fédérale ou multiniveau pour réaliser l’intégration interethnique (Gebhardt, 2014). Du fait qu’elles ont à gérer la réalité quotidienne (et souvent banale) de la diversité, les administrations municipales ont tendance à adopter une approche plus pragmatique que celle de l’échelon national, où dominent généralement des débats symboliquement chargés sur les notions d’identité et de culture (Jørgensen, 2012). À cela s’ajoute le fait que les administrations urbaines peuvent constituer une plateforme alternative (et moins opaque) d’accès à des postes politiques pour les représentants des minorités. Or, le nombre croissant de tels représentants à des postes de pouvoir dans les villes s’accompagne d’importants effets symboliques, et visibles. Si l’on en croit certaines recherches menées aux États-Unis et (dans une moindre mesure) en Europe, ce phénomène s’accompagne également d’effets concrets sur les politiques urbaines concernant les minorités et, conséquemment, sur le bien-être et l’intégration sociale desdites minorités (Mladenka, 1989; Browning Marshall et Tabb, 1990; Back et Solomos, 1992; Garbaye, 2005).

Il va sans dire que les approches de la diversité (proactives ou réactives, innovantes ou dirigées par le centre) varient en fonction des villes, et parmi ces dernières, certaines ont fait preuve de positions ouvertement hostiles envers leurs résidents minoritaires (Varsanyi, 2008; Ambrosini, 2013). Malgré tout, les villes peuvent effectivement apporter des solutions aux problèmes et aux incertitudes concernant le fait de vivre (et de prospérer) dans des conditions de diversité. Un tel espoir est notamment nourri par l’émergence d’un certain nombre de réseaux transnationaux de villes multiculturelles ayant pour objectif de partager un répertoire des « bonnes pratiques » en lien avec la mise en œuvre de politiques de la diversité. L’UE, l’UNESCO et le Conseil de l’Europe soutiennent conjointement de tels réseaux rassemblant des centaines de villes à travers le monde.[iii]

Ces attentes sont-elles justifiées ? Plusieurs exemples permettent d’illustrer ce que les villes proactives sont en mesure de faire pour élaborer leurs propres politiques interethniques allant au-delà (lorsque ce n’est pas à l’encontre) des approches développées à l’échelon national. Premièrement, les villes sont en mesure de récolter des données exhaustives afin de mieux comprendre les besoins des diverses communautés présentes (ce qui fait souvent défaut à l’échelon national), et de sensibiliser la population aux effets potentiels que certaines politiques peuvent avoir sur des groupes précis, et ainsi aider plus généralement le travail d’élaboration des politiques publiques. Le projet Diversity in Policing de la ville Thunder Bay (Canada) est un bon exemple de ce genre de pratiques. Une conscientisation vis-à-vis des barrières à l’accès aux services publics que vivent les minorités peut permettre aux villes d’adapter les manières dont elles promeuvent et offrent lesdits services publics. Des exemples de ce genre de mécanisme sont visibles dans les efforts mis en place par certaines villes suédoises, britanniques et hollandaises pour inclure des approches non-discriminantes et inclusives dans l’octroi de leurs services publics (Gebhardt, 2014). Les administrations municipales étant également souvent les premiers employeurs locaux, elles peuvent aussi développer des stratégies permettant de recruter des équipes plus diversifiées. Plus encore, le développement urbain et résidentiel peut être envisagé d’une manière qui affiche plus ou moins de sensibilité aux enjeux interethniques (pour une typologie des approches urbaines à ce sujet, voir Wood, 2009).

Bien que les politiques urbaines au sujet des minorités puissent être parcellaires et réactives, un certain nombre d’autorités municipales ont mis en œuvre des chartes programmatiques développant des principes fondamentaux sur la diversité et l’intégration interculturelle. Notons par exemple le nouvel Édit de tolérance de Potsdam, ainsi que la Déclaration de Montréal pour la diversité culturelle. Ces deux documents sont le fruit de longues consultations avec les résidents locaux. D’autres villes ont également mis sur pied des organismes, des services, ou des postes dédiés à la coordination des efforts municipaux concernant la non-discrimination et l’inclusion des minorités. Pensons notamment au Bureau des droits civiques et de la non-discrimination de Barcelone, qui offre aussi des services d’aide aux résidents non-citoyens pour les orienter dans leurs démarches afin d’avoir accès aux droits et ressources au niveau national. Plus encore, les villes peuvent allouer des budgets pour soutenir les organisations issues de minorités et pour offrir des services appropriés aux membres des groupes minoritaires, comme des services d’enseignement de la langue nationale ou d’éducation pour adultes ciblant certains groupes marginalisés sur le plan socioéconomique. Enfin, les villes peuvent compenser la sous-représentation politique des minorités en encourageant leur participation aux politiques municipales par l’entremise de consultations ad hoc, de leur inclusion au sein d’organisations issues de la société civile et dans certaines prises de décision, ou dans des conseils consultatifs minoritaires institutionnalisés (comme ce fut le cas à Amsterdam de 1985 au début des années 2000, ou dans certaines villes italiennes au travers les « Consulta dei Migranti »). De tels conseils peuvent n’être parfois que symboliques, mais ils peuvent aussi constituer une voie alternative d’influence politique locale pour les individus marginalisés.

En somme, les villes ne sont pas en mesure de modifier le statut de citoyenneté de leurs résidents non-citoyens (ce qui est une prérogative de l’État), ou veiller à l’élaboration des droits formels de leurs minorités citoyennes; ce qui ne peut se faire qu’à l’échelle étatique. Pour autant, les villes ont la capacité de réaménager de facto les pratiques de citoyenneté du bas vers le haut, en offrant des voies d’accès aux services et à la participation politique à leurs résidents minoritaires, ainsi qu’en créant des espaces de développement d’identités municipales et post-nationales (Gebhardt, 2016).

Conclusion : les villes diversifiées contre l’État-nation ?

Dans le contexte de l’échec – déclaré par plusieurs décideurs européens – du multiculturalisme et de la résurgence récente de discours nationalistes et xénophobes dans de nombreuses démocraties, le rôle des villes dans la gouvernance fédérale ou multiniveau de la diversité ethnique prend une importance renouvelée. Dans certains cas, les administrations locales ont concouru à mettre en place des politiques restrictives et exclusives (Ambrosini, 2013). Mais pour la majorité des villes qui sont responsables de gérer la diversité au quotidien, elles sont restées pragmatiques, et ont mis en œuvre de facto et sous des appellations différentes des versions locales de politiques multiculturelles (Ambrosini et Boccagni, 2015). Plus encore, certaines villes ont opposé une résistance ouverte aux pressions étatiques discriminatoires. En outre, mentionnons le mouvement des villes sanctuaires américaines s’étant opposé aux politiques migratoires restrictives du gouvernement fédéral ou encore à la résistance munichoise face aux directives du gouvernement allemand visant à encourager les professionnels de la santé à dénoncer les migrants en situation irrégulière (Gebhardt, 2016 : 851). Par conséquent, et bien que prises entre le marteau d’un nationalisme en expansion et l’enclume des restrictions budgétaires, les villes ont démontré leur potentiel dans le développement d’espaces autonomes pouvant servir d’éventuelles forteresses pour la diversité.[iv]

Malgré tout, le potentiel d’inclusivité urbain ne vient pas sans contradiction. Les villes sont souvent le théâtre d’inégalités plus extrêmes, en comparaison avec le reste des pays (Nations Unies, 2015). À cet égard, les minorités (qu’elles possèdent la citoyenneté de leur pays de résidence ou non) figurent systématiquement parmi les populations les plus défavorisées en termes socioéconomiques (FRA, 2012). En conséquence, de nombreuses villes européennes connaissent une ségrégation spatiale croissante concernant l’accès au logement, suivant des lignes de fracture socioéconomiques et ethniques (Tammaru et al., 2015). En retour, une telle situation contribue à nourrir les critiques qui considèrent que, bien que les villes aiment s’auto-promouvoir comme fièrement diversifiées, elles ne parviennent ou ne veulent pas réellement s’attaquer aux inégalités sous-jacentes et persistantes qui minent l’intégration sociale et politique des minorités (Bridge et Watson, 2002; MacLeavy, 2008).

Pour conclure, l’étude des politiques ethniques et de diversité ne devrait jamais oublier de prendre en considération les paramètres multiniveaux ou fédéraux qui accompagnent de telles politiques. Le potentiel urbain pour le développement d’alternatives aux tendances xénophobes des États-nations ne peut être ignoré, tout comme ne peuvent l’être les contradictions se faisant jour dans les politiques et pratiques urbaines liées à la diversité. Et ce, d’autant plus que la vie urbaine est devenue la norme pour une part majoritaire de l’humanité. Le calcul des Nations unies de 2014 estimait que 54% de la population mondiale vivait désormais en zone urbaine, et il est prévu que cette proportion aille en s’accroissant dans les prochaines décennies.[v] Prises entre la normativité des cadres étatiques et la réalité quotidienne de la gestion d’une diversité « banale », les villes et les réponses qu’elles apportent seront décisives pour le futur de nos sociétés de plus en plus diversifiées.

Citation suggérée : Cianetti, L., 2017. « Pourquoi faut-il se préoccuper des politiques urbaines des villes diversifiées ? ». 50 déclinaisons de fédéralisme.

Bibliographie

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Ambrosini, M. and Boccagni, P. (2015) « Urban Multiculturalism beyond the “Backlash”: New Discourses and Different Practices in Immigrant Policies across European Cities », Journal of Intercultural Studies, 36(1), pp. 35–53.

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Zukin, S., Kasinitz, P. and Chen, X. (2016) Global Cities, Local Streets: Everyday Diversity from New York to Shanghai. London: Routledge.

Lectures suggérées

Tassilo Herrschel (2014) Cities, State and Globalisation. London: Routledge.

Angharad C. Stephens (2013) The Persistence of Nationalism: From Imagined Communities to Urban Encounters. London: Routledge.

Tiit Tammaru, et al. (eds) (2015) Socio-Economic Segregation in European Capital Cities: East Meets West. Oxon: Routledge.

Sharon Zukin, Philip Kasinitz, and Xiangming Chen (2016) Global Cities, Local Streets: Everyday Diversity from New York to Shanghai. London: Routledge.

[i]    Pour des études plus récentes corroborant l’hypothèse du contact d’Allport, voir Bohman (2013) et Van deer Waal et al. (2016).

[ii]   Le Programme peut être consulté ici : https://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=FR&f=ST%2014615%202004%20INIT

[iii]  Pour de plus amples informations au sujet du processus d’intégration des villes de Eurocities, voir : http://www.integratingcities.eu/. Au sujet de la Coalition internationales des villes inclusives et durables de l’UNESCO et de ses organisations régionales, voir http://www.unesco.org/new/fr/social-and-human-sciences/themes/fight-against-discrimination/coalition-of-cities/. Au sujet du programme « Cités interculturelles » du Conseil de l’Europe, voir https://www.coe.int/fr/web/interculturalcities/home.

[iv]  Les discours populistes de droite tentent par ailleurs de faire reculer un tel phénomène en cherchant à liguer les populations rurales, jugées être le « vrai » cœur des nations, contre les villes jugées libérales, multiculturelles et « déconnectées ».

[v]   Le rapport des Nations unies sur l’urbanisation dévoilait notamment que si le nombre et la taille des mégalopoles ne cessaient de croître, la taille des petites et moyennes villes était également en expansion:  https://esa.un.org/unpd/wup/Publications/Files/WUP2014-Report.pdf