Que l’union européenne nous apprend-elle au sujet du fédéralisme?

Francesco Palermo
Francesco PalermoProfesseur de droit constitutionnel comparé à l'Université de Verone
Francesco Palermo est professeur de droit constitutionnel comparé à l’Université de Verone, et il dirige l’Institut pour le fédéralisme comparé au Centre de recherche privé Eurac Research, de Bolzano/Bozen (Italie). Ses intérêts de recherche incluent le fédéralisme comparé, les droits des minorités, le droit constitutionnel européen, les transitions constitutionnelles, la langue et le droit. Il est l’auteur de nombreuses publications, dont des monographies, des ouvrages collectifs, ainsi que des articles dans des revues à comité de lecture. Il a également acquis une grande expérience de terrain suite à de nombreux mandats au sein d’organisations internationales. Francesco est aussi Président sortant de l’International Association of Centers for Federal Studies (IACFS).

CV complet disponible à www.eurac.edu/fpalermo

Résumé

Les liens entre le fédéralisme et l’Union européenne (UE) ont été largement étudiés du point de vue de leurs éléments structurels et conceptuels. Plutôt que de se pencher sur l’impact du fédéralisme sur l’UE, cet article propose d’étudier ce que l’UE nous apprend sur le fédéralisme contemporain. Cet article suggère que la contribution la plus significative de l’UE à l’avancement des théories et des pratiques fédérales est le rôle qu’y joue l’asymétrie. Dans l’UE comme dans d’autres manifestations contemporaines du fédéralisme, l’asymétrie est la moelle épinière des relations entre ordres de gouvernement, et elle constitue un élément structurel plutôt qu’accidentel du fédéralisme actuel.

Introduction*

Depuis ses débuts, le processus d’intégration européenne a été associé de près avec l’idée fédérale (Burgess, 2000), mais toujours comme une expérience sui generis. Pourtant, aucune fédération européenne n’a émergé pour le moment, et il est peu probable que cela se produise dans le futur. Il s’est plutôt développé un « droit contrepointique » (Poiares Maduro, 2006), dans lequel les paliers institutionnels de l’UE et des États membres doivent être continuellement intégrés et harmonisés les uns aux autres.

Les interactions entre les partenaires de l’organisation politique ne font toutefois pas état d’une relation hiérarchique entre les ordres juridiques de l’UE et des États membres, dans laquelle le premier aurait préséance sur les seconds (MacCormick, 1999 : 118). Bien qu’à première vue un tel constat pourrait faire croire qu’il n’y a pas de congruence entre le fédéralisme et l’Union européenne, un certain nombre d’autres facteurs font en sorte qu’une telle association n’est pas non plus déraisonnable. Les racines idéologiques du projet européen (Burgess, 1996) tout comme le fonctionnement de certains principes directeurs du droit européen, sont typiquement fédéraux. Parmi ceux-ci on note la préséance du droit européen sur toute source législative nationale, l’impact direct du droit européen sur les systèmes juridiques nationaux et sur les citoyens, la protection des droits individuels fondamentaux (qui ont tous été reconnus au départ par la Cour de justice de l’Union européenne – CJUE), la répartition des compétences, le principe des compétences déléguées, de subsidiarité, de proportionnalité (tous inclus à l’article 5 du Traité sur l’Union européenne – TUE) et le principe de coopération loyale (Article 4.3 TUE) (Schütze, 2009).

Cet équilibre des principes que présente l’UE, qui oscille entre le fédéralisme et l’exceptionnalisme, se retrouve aussi dans la terminologie. C’est-à-dire que les termes employés pour définir la nature de l’UE est principalement ad hoc (par exemple : sui generis, gouvernance multi niveaux, etc.); et ce même si certains s’acharnent à mettre en valeur un fil rouge fédéral en parlant du « fédéralisme par traité » de l’Europe, en opposition au « fédéralisme constitutionnel » typique des États fédéraux (Hueglin et Fenna, 2006 : 13). Dans le même temps, une part importante de la terminologie constitutionnelle européenne provient du fédéralisme; des termes comme préemption, suprématie, compétences exclusives et concurrentes, clause résiduelle, etc., sont communs dans la littérature scientifique voire même dans les textes normatifs en études fédérales.

Quels traits fédéraux observe-t-on? L’asymétrie comme élément structurel du fédéralisme européen

Il n’est donc pas faux de faire des liens entre le fédéralisme et l’Union européenne, dans le contexte de cette structure sui generis, non-étatique, et non-hiérarchique. Une telle association s’est souvent faite en étudiant les éléments structurels, et en utilisant le fédéralisme pour essayer de définir « la bête » : l’UE est-elle une fédération? Pourquoi? Et dans quelle mesure? Les réponses à ces questions ne peuvent qu’être subjectives, dépendamment de la compréhension implicite du fédéralisme que nous retenons.

Plutôt que d’observer la contribution du fédéralisme à l’Union européenne, il est pertinent de s’interroger sur la contribution de l’Union européenne au fédéralisme. Que nous apprend l’Union européenne sur le fédéralisme? Quels sont les traits structurels fédéraux qui émergent lorsque l’on analyse l’UE comme un cas type pour le fédéralisme contemporain?

D’un point de vue fédéral (Burgess, 2000), l’histoire de l’UE nous apprend que l’établissement de règles communes s’est toujours fait de façon asymétrique, tout comme ses institutions, ses politiques et ses procédures. Dans certains domaines centraux (notamment dans les champs de juridiction exclusive de l’UE – article 3 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, – TFUE), l’UE a adopté des règles uniformes. Elles sont contraignantes pour tous les États, bien que les compétences exclusives soient souvent exercées au moyen de directives plutôt que de règlements, c’est-à-dire par des actes légaux qui contraignent les États membres à un résultat, mais qui leur permettent d’en gérer la mise en œuvre d’une façon qui correspond le mieux à chaque situation respective, ce qui rend cette mise en œuvre asymétrique. La règle de départ devient l’asymétrie dans un nombre de plus en plus grand de domaines d’intégration. Ceci signifie que les règles européennes ne s’appliquent pas à tous, que seuls certains États participent aux institutions qui régulent un nombre très important de domaines politiques (qui vont de l’union monétaire au droit d’asile, de la sécurité au contrôle des frontières, de l’éducation au droit familial, etc.) et que les procédures décisionnelles sont spécifiques et ne s’adressent qu’aux problèmes ou aux États membres concernés.

Cette tendance à l’asymétrie au sein de l’Union européenne s’est fortement accentuée à l’occasion de chaque traité ratifié à partir de 1992 (traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Nice, de Lisbonne), et dans un nombre de domaines toujours plus grand. Parallèlement, la terminologie utilisée dans les débats politiques et savants a aussi produit un vaste éventail de termes pour décrire ce phénomène : géométrie variable, intégration à plusieurs vitesses, Europe à la carte, opt-in et opt-out, coopération renforcée, coopération structurée permanente, coopération intergouvernementale, et bien d’autres (Antoniolli, 2019). Tous ces concepts pointent du doigt l’intégration différenciée, ou l’asymétrie pour parler en termes fédéraux. Les mécanismes juridiques qui permettent la mise en œuvre de différentes formes d’asymétrie sont aussi de nature variée : certains sont compris dans les traités, d’autres dans la législation européenne, et d’autres encore sont extérieurs aux traités et sont le fruit de la coopération intergouvernementale (parmi ces derniers, certains ont également été incorporés plus tard aux traités).

L’asymétrie en action

L’instrument d’asymétrie le plus fréquent vient des traités et correspond à ce que l’on nomme une « coopération renforcée » (Cantore, 2011). Il fut introduit par le traité d’Amsterdam et étendu aux politiques communes et de sécurité par le traité de Nice, puis à la politique de défense par le traité de Lisbonne, ce qui en fit un mécanisme général, couvrant toutes les dimensions de l’intégration européenne (article 20 TUE et articles 326-334 TFUE). Ce sont les traités qui posent les limites et les procédures de la coopération partagée : soit un minimum de 9 États membres et le droit pour les autres pays européens de s’y joindre à n’importe quel moment. Parmi les limites, on note l’interdiction de mettre en péril les marchés nationaux ou la cohésion économique, sociale et territoriale; l’interdiction de faire obstacle au commerce ou de discriminer dans les échanges commerciaux entre États membres; et l’interdiction de fausser la concurrence et d’étendre ses compétences en dehors des domaines européens. Les premières années qui ont suivi le traité de Lisbonne ont vu se développer une puissante forme de coopération asymétrique dans les domaines du droit familial (le divorce et le régime de propriété des couples internationaux), le droit des brevets, le procureur européen et la défense. D’autres propositions sont encore en cours de discussion,
notamment la taxe sur les transactions financières.

D’autres instruments servent à réguler les trois domaines politiques dans lesquels l’asymétrie européenne est la plus visible : l’Union économique et monétaire, la libre circulation des personnes, et l’Espace de liberté, de sécurité et de justice.

Illustration 1 – L’intégration différenciée, 2018 (élaboration de l’auteur basée sur un graphique plus ancien de l’Institut Jacques Delors, 2013)

L’Union économique et monétaire comprend 19 États membres qui ont adopté l’Euro comme monnaie (seuls le Royaume-Uni et le Danemark ont formellement décidé de ne pas en faire partie, tandis que tous les autres États membres se sont engagés à rejoindre cette union lorsque les critères de convergence auront été respectés). Suite à la crise économique et financière de 2008, un certain nombre de lois et d’instruments ont été mis sur pied dans ce domaine et ont fortement centralisé la gouvernance économique et la surveillance financière. Ils comprennent notamment le « six-pack » (2011), le « two-pack » (2013), le Pacte pour l’euro plus (2011), la Méthode ouverte de coordination des politiques économiques, le Mécanisme européen de stabilité (2012), le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (plus connu sous le nom de pacte budgétaire européen, 2012), et l’Union bancaire. Chacun de ces actes juridiques possède des sources propres et s’accompagne d’effets différents, et est régulé par une variété d’institutions dotées de compétences différenciées.

Le second domaine central asymétrique est lié à la libre circulation des personnes. L’accord de Schengen sur l’abolition des contrôles aux frontières internes et l’introduction du visa commun fut adopté en 1985 par seulement cinq États membres et fut intégré au droit primaire européen en 1999 par le traité d’Amsterdam, sans la participation du Royaume-Uni et de l’Irlande. Bien que certains États membres n’en fassent toujours pas partie, l’accord fut néanmoins étendu à certains pays ne faisant pas partie de l’UE : la Norvège, l’Islande, et la Suisse.

Le troisième domaine majeur d’asymétrie est ce que l’on nomme l’Espace de liberté, de sécurité et de justice, qui comprend des arrangements spéciaux pour certains États membres en matière de contrôle aux frontières, du droit d’asile et de l’immigration, et de la coopération policière et judiciaire dans les affaires civiles et criminelles (le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark n’en font pas partie).

Peu importe les prochains développements de l’intégration européenne, une chose est pour le moins assurée : les aspects asymétriques ne diminueront pas et gagneront probablement même en intensité, comme l’a indiqué elle-même la Commission européenne dans son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe (Commission européenne, 2017). L’asymétrie des lois et des institutions, des procédures différenciées pour des politiques et des unités membres elles aussi différenciées, afin de permettre des niveaux d’intégration également différenciés : voilà ce que lègue l’Union européenne à l’étude du fédéralisme contemporain.

Conclusion : un programme de recherche du fédéralisme (asymétrique) et de l’UE

L’Union européenne illustre bien la complexité des processus décisionnels dans les sociétés contemporaines. Les décisions européennes sont prises par un nombre de plus en plus grand d’acteurs dotés de légitimés différentes, et qui dépassent souvent le simple cadre politique et électoral. Ces acteurs sont organisés à la fois verticalement (différents ordres de gouvernement) et de manière horizontale (parlements, gouvernements, agences, tribunaux, administrations, groupes d’intérêts). Ils sont aussi interconnectés entre ces ordres de gouvernements, au sein d’un ensemble non-hiérarchisé et post-souverain de sources normatives. Par conséquent, puisqu’aucun domaine ne peut être clairement séparé des autres, les juridictions se chevauchent dans cette Europe interconnectée. Ce faisant, la réglementation légale et administrative de chaque domaine de compétence produit un enchevêtrement de normes et de procédures, produites par différentes autorités à divers niveaux (Scharpf, 1995).

Dans le même temps, il semblerait qu’il n’y ait pas d’alternative à une évolution de la gouvernance vers toujours plus de complexité et de pluralisme. Ce serait le cas non seulement parce que les sociétés sont de plus en plus imbriquées les unes aux autres, mais aussi parce que la démocratie impose que des voix plurielles soient incluses aux processus décisionnels, en grande partie pour faciliter l’acceptabilité sociale des lois. L’un des défis les plus importants du monde contemporain reste de savoir comment combiner le pluralisme et une gouvernance à la fois bonne et efficace. Or, malgré tous ses défauts, l’UE représente une tentative extraordinaire de relever un tel défi. Le constitutionnalisme contemporain requiert des règles plus élaborées que par le passé, étant donné qu’il doit assurer la mise en œuvre de processus décisionnels qui sont à la fois démocratiques, transparents, inclusifs et efficaces; tout en tenant compte de revendications, d’intérêts et de légitimités différenciées.

En tant que phénomène fédéral partiel et sui generis, l’Union européenne met précisément en lumière le défi suivant : comment, dans les procédures qui sont légalement régulées, prendre en considération les appels pressants au pluralisme? L’asymétrie est la réponse qui s’impose de plus en plus souvent, et les nouvelles formes de prise de décision fournissent un contexte dans lequel l’asymétrie se déploie. Les études fédérales sont en mesure d’apporter des réponses aux défis ainsi soulevés et il serait bénéfique que l’asymétrie bénéficie d’une attention renouvelée pour réfléchir aux modalités conduisant aux prises de décision partagée.

* Un argumentaire plus détaillé est disponible dans mon chapitre « Federalism and the European Union » dans John Kincaid, ed., A Research Agenda for Federalism Studies (Cheltenham, UK : Edward Elgar, 2019).

Citation suggérée : Palermo, F. 2020. « Que l’Union européenne nous apprend-elle sur le fédéralisme? », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/a-la-une/que-lunion-europeenne-nous-apprend-elle-au-sujet-du-federalisme/.

Bibliographie

Antoniolli, L. 2019 forthcoming, « ’United in Diversity?’ Differentiated integration in an Ever Diverse European Union », dans Antoniolli, L., Bonatti L. and Ruzza C. (eds.), Highs and Lows of European Integration. 60 Years after the Treaty of Rome,.New York et al: Springer

Burgess, M. 1996 « Introduction: Federalism and Building the European Union ». Publius Vol. 26, No. 4, 1-15

Burgess, M. 2000. Federalism and the European Union. London: Routledge

Cantore, C. M. 2011. « We’re One, but We’re Not the Same: Enhanced Cooperation and the Tension between Unity and Asymmetry in the EU ». Perspectives on Federalism, Vol. 3, No. 3, 1-21

Commission européenne, 2017, Livre blanc sur l’avenir de l’Europe, dans https://ec.europa.eu/commission/sites/betapolitical/files/livre_blanc_sur_lavenir_de_leurope_fr.pdf

Hueglin, T. et Fenna, A. 2006. Comparative Federalism. A systematic Inquiry. Toronto: Broadview Press

MacCormick, N. 1999. Questioning Sovereignty. Law, State and Nation in the European Commonwealth. Oxford: Oxford University Press

Poiares Maduro, M. 2006. « Contrapunctual law: Europe’s constitutional pluralism in action », dans Walker, N. (ed.) Sovereignty in transition. Oxford et Portland: Hart, 501-538

Scharpf, F.W. 1985. « Die «Politikverflechtungsfalle»: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich ». Politische Vierteljahresschrift, Vol. 26 Nr. 4, 323-356

Schütze, R. 2009. From Dual to Cooperative Federalism. The Changing Structure of European Law. Oxford: Oxford Univ. Press

Lectures suggérées

Burgess, M. 2000. Federalism and the European Union. London: Routledge

Burgess, M. 2006. Comparative Federalism: Theory and Practice. London: Routledge

Cloots, E., De Baere, G. et Sottiaux, S. (eds.). 2012. Federalism in the European Union. Oxford et Portland: Hart

Tarlton, C. D. 1965. « Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation ». The Journal of Politics, 27(4), 861-874.

Walker N., Shaw J. et Tierney S. (eds.). 2011. Europe’s Constitutional Mosaic. Oxford: Hart