Une fédération unique en son genre : le cas de la Bosnie-Herzégovine

Aleksandra Zdeb
Aleksandra ZdebCandidate au doctorat, Centre for Southeast European Studies, Université de Graz
aleksandra.zdeb@edu.uni-graz.at

Candidate au doctorat au Centre for Southeast European Studies de l’Université de Graz, Aleksandra Zdeb est titulaire d’une maîtrise en science politique et d’un baccalauréat en philologie serbe de l’Université Jagellonne de Cracovie. Elle a effectué plusieurs séjours de recherche à l’Université de Copenhague, à l’Université de Graz, à l’École de science et technologie de Sarajevo et à l’Université Christ Church de Canterbury, alors qu’elle est actuellement chercheuse invitée à l’Université Queen’s de Belfast. Ses recherches se concentrent principalement sur la résolution de conflits dans la zone post-yougoslave ainsi que sur la démocratisation et la bonne gouvernance au niveau des villes et des municipalités multi-ethniques. Ses recherches ont été publiées dans Nationalities Papers, Ethnopolitics, ainsi que dans la Revue suisse de science politique.

Résumé

La Bosnie-Herzégovine est un État complexe composé de deux entités (la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la République serbe de Bosnie), d’une unité indépendante (le District de Brčko), et de trois peuples constituants (les Bosniaques, les Croates et les Serbes). Sa Constitution ne mentionnant cependant pas le terme de « fédération », la Bosnie-Herzégovine n’est pas formellement définie par son caractère fédéral ou confédéral. De plus, l’élargissement des compétences étatiques ainsi qu’une tendance claire au renforcement des institutions de l’État central semblent suggérer un mouvement de transition de l’idéal confédératif vers un modèle fédéral. Cependant, s’il n’existe pas de consensus sur ce qu’est réellement la Bosnie, le détournement du concept fédéral par les élites bosniaques est encore plus préoccupant : les Serbes interprètent le fédéralisme de manière à soutenir leurs revendications d’autonomie et, en dernier recours, leur sécession; les Croates utilisent le fédéralisme pour justifier l’existence d’une troisième entité, tandis que les Bosniaques l’invoquent pour soutenir des visées régionalistes. On peut donc estimer que malgré le fait que vingt ans se soient écoulés depuis les premières élections d’après-guerre, rien n’a véritablement changé depuis deux décennies : la Bosnie-Herzégovine est aujourd’hui encore une fédération instable et mal bâtie.

Introduction

La Bosnie-Herzégovine est un État complexe composé de deux entités (la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la République serbe de Bosnie), d’une unité indépendante (le District de Brčko), et de trois peuples constituants (les Bosniaques, les Croates et les Serbes). Sa Constitution ne mentionnant cependant pas le terme de « fédération », il n’est pas formellement spécifié si le principe d’autonomie régissant la Bosnie-Herzégovine est de type fédéral ou confédéral. De fait, les interprétations du principe en question se situent entre la définition du pays comme une union ou un État unitaire décentralisé. Pour Mirjana Kasapović (2005:3) par exemple, la Bosnie-Herzégovine est un type particulier de confédération asymétrique tandis que pour Sumantra Bose (2003:21), elle est plutôt une confédération consociative (avec un accent sur l’autonomie plutôt que sur le partage des pouvoirs); pour d’autres encore, comme Omer Ibrahimagić (Kurtćehajić & Ibrahimagić 2007: 185), elle n’est qu’un État décentralisé. La meilleure définition semble cependant être celle adoptée par Florian Bieber (2006 : 60-62) qui voit la Bosnie-Herzégovine comme une « fédération multinationale flottante » dotée d’une autorité centrale faible, et dont la nature fédérale de l’État n’est qu’un aspect d’une structure consociative. Qui plus est, l’appareil constitutionnel de la Bosnie s’appuie sur un partage des pouvoirs établi sur une base ethnique et territoriale, ce qui pourrait porter à la définir comme une « fédération ethnique sui generis » (Keil 2013 : 95-96). Enfin, l’élargissement des compétences étatiques et la tendance au renforcement des institutions de l’État central suggèrent une transformation de la Bosnie-Herzégovine d’un statut confédéral à fédéral.

En Bosnie-Herzégovine, l’élément central des systèmes fédéraux (à savoir la répartition des compétences) a pris la forme qui est propre aux fédérations dites doubles, tout en étant combiné à une participation large des unités constituantes au gouvernement fédéral, ce qui est généralement typique des fédérations coopératives. Or, cela correspond en réalité à la combinaison de deux formes de représentation – ethnique et territoriale –, qui découle du fait que les entités ethniques et les nations constituantes sont toutes les deux incluses au sein des institutions fédérales. La Constitution bosniaque se contente de définir des compétences exclusives pour l’État central et les entités, mais d’autres compétences partagées ou rivales ont été graduellement ajoutées (ou plutôt, ont fait l’objet d’une nouvelle interprétation) par la suite (Marković 2012 : 141; Steiner et Ademović 2010 : 539-540; Sahadzić 2011 : 22-3). Bien que les entités fédérées prennent en charge les pouvoirs résiduels ainsi que la plupart des principaux leviers en ce qui a trait aux pouvoirs décisionnels, les sources de l’autorité politique au sein de la fédération de Bosnie-Herzégovine ont également été décentralisées au niveau des plus petites unités homogènes, à savoir les cantons. Par ailleurs, jusqu’à 2002, le pouvoir fut même décentralisé un peu plus dans les cantons multi-ethniques, jusqu’à tomber dans les mains des municipalités mono-ethniques (Keil 2013 : 110-11; Jokay 2001 : 97).

De même, le transfert des compétences des entités fédérées à l’échelon étatique se fit sur la base d’accords mutuels sur les sujets de la taxation indirecte, du pouvoir judiciaire (avec la création du Haut conseil judiciaire du procureur de Bosnie-Herzégovine), de la défense (avec la création des Forces armées de Bosnie-Herzégovine) et de la police (Marković 2012 : 372-381). On peut donc dire que la répartition des compétences entre l’État central et les entités a perdu en clarté depuis les accords de Dayton (en 1995). Une partie du processus de construction nationale consistait effectivement à assigner des compétences à l’État central dans des domaines qui relevaient auparavant exclusivement des pouvoirs propres aux entités, entraînant un besoin accru de coopération dans les domaines en question. La législation-cadre au niveau de l’État fut adoptée en 1998, toutefois, l’État central continue de manquer d’outils pour faire exécuter ses propres décisions, voire pour mettre en œuvre les décisions conjointement mises sur pied aux échelons gouvernementaux inférieurs (FPI 2008 : 30, 32).

Source : Ministère des Affaires étrangères des États-Unis, 2017

Dès le lendemain de leur signature, les accords de Dayton de 1995 furent rapidement reconnus comme étant porteurs du pire modèle fédéral possible pour la Bosnie-Herzégovine : les quelques compétences exclusives accordées à l’État central ne peuvent être exercées qu’avec le consentement de représentants élus par les entités (ce qui en réalité confère aux entités un droit de veto sur des décisions qui sont pourtant du ressort de l’État central). À cette réalité, il faut ajouter une absence presque totale d’indépendance étatique sur les questions fiscales. Contrairement aux systèmes coopératifs, aucune réciprocité veillant à une forte représentation des unités fédérées dans les processus décisionnels centraux n’est possible, que ce soit sous la forme d’une implication des échelons centraux dans les compétences des entités ou encore de compétences partagées (à l’exception des compétences de la présidence pour faciliter la coopération entre entités). Plutôt, les entités possèdent une autonomie entière dans la plupart des domaines de gouvernance (FPI 2006 : 29-30).

Qui plus est, du fait d’une interprétation large du principe de parité, les nations sont également représentées aux côtés des unités constituantes dans la plupart des institutions fédérales. Par exemple, la Chambre haute du Parlement comme les deux parties de l’exécutif (le Conseil des ministres et la Présidence) sont considérées comme représentant les peuples et non pas les unités territoriales – et ce malgré le fait que la variable territoriale ait régi la création de ces institutions. Par conséquent, on peut considérer que la répartition des pouvoirs selon les ordres de gouvernement en Bosnie-Herzégovine s’opère selon les dynamiques suivantes : une position faible des municipalités (qui sont dotées de trop de compétences sans bénéficier des pouvoirs et des sources de financement adéquats); des cantons en position dominante (dotés de trop de pouvoirs, mais de trop peu de compétences et de sources de financement); un haut degré de responsabilité et des pouvoirs étendus pour la République serbe de Bosnie; puis un État central dans une position faible (Miovcić 2006 : 376).

En plus d’être un État fortement décentralisé à deux niveaux de fédéralisme (étant donné qu’une des entités – la fédération de Bosnie-Herzégovine – est elle-même subdivisée en 10 cantons), la Bosnie est également une fédération asymétrique. Premièrement, les sous-unités sont constituées sur des modèles très différents : la première est une fédération décentralisée constituée de 10 cantons et de deux nations principales, tandis que la seconde est une république centralisée autour d’une nation dominante. Deuxièmement, l’existence d’une troisième unité (le District de Brčko) vient ajouter une asymétrie supplémentaire. Plus encore, l’asymétrie de l’État se traduit par le fait que les ressortissants des trois peuples constituants bénéficient de droits et de degrés de représentation politique distincts. Alors que les Serbes sont dominants au sein de la république serbe et qu’on peut estimer qu’ils jouissent d’une autonomie territoriale fondée sur des critères ethniques à l’échelle d’une entité, l’autonomie territoriale des Croates et des Bosniaques se limite pour sa part aux cantons, qui sont dotés de moins de pouvoirs.

Chacun des dix cantons possède une autorité législative, judiciaire, et exécutive. Sur les dix, seulement deux sont ethniquement diversifiés (à savoir, les cantons d’Herzégovine-Neretva et les cantons Bosniaques centraux, qui ont été marqués par d’importants conflits entre Croates et Musulmans en 1993/4). Sur les huit cantons restants, trois sont à prédominance croate et deux à prédominance bosniaque (Bieber 2006b : 60-3). La structure constitutionnelle de la république serbe est plus centralisée et moins complexe que celle de la fédération du fait de l’homogénéité ethnique que l’on retrouve au sein du corps électoral et de la population majoritairement serbe. De plus, contrairement à la Fédération de Bosnie-Herzégovine, la république serbe ne possède pas de cantons. Elle est effectivement une entité fortement centralisée, avec tous les éléments d’un État classique, à l’exception d’une indépendance reconnue sur la scène internationale. La république serbe est également dotée de deux « paliers » de gouvernement, central et municipal (Rasidagić 2006 : 185).

D’après le modèle porté par la constitution fédérale, les entités mettent en vigueur et peuvent modifier leur propre constitution interne, ce qui inclut le mode d’organisation de leur système de gouvernance respectif (Marković 2012 : 167). Elles sont dotées d’institutions leur permettant d’assurer une gouvernance autonome, ce qui inclut des institutions législatives, exécutives et judiciaires, qui sont en mesure d’exercer leurs fonctions de manière indépendante et d’organiser la structure et l’ordre juridique des entités. Elles peuvent également contracter des ententes internationales avec d’autres pays ou organisations internationales, y compris des « relations parallèles spéciales » avec des pays limitrophes (Golijanin 2011 : 438, 441). En réalité, les deux entités ont possédé des caractéristiques typiques d’un État – un territoire, une population, un régime de citoyenneté, une constitution, un parlement, un gouvernement, un système judiciaire et administratif, une armée, une police, des langues officielles, un drapeau, un écusson, un hymne, etc. (Kasapović 2005 : 3-4; Keil 2013 : 107, 111, Omerović 2011 : 487). Ces caractéristiques ont progressivement perdu en importance, alors qu’elles diffèrent fortement dans leur caractère et dans la manière dont elles participent à l’organisation du système politique où elles prennent forme.

La fédération contestée

Un des principaux problèmes de l’État dans son ensemble est le fait que les élites politiques des trois peuples constituants n’acceptent pas vraiment le statu quo qui émerge après la guerre. La majorité des chefs de la république serbe ont constamment cherché à résister à – et obstruer – la consolidation de l’État bosniaque dominant, allant jusqu’à menacer de tenir un référendum sur l’indépendance. De même, un certain nombre de membres de l’élite politique bosniaque veulent réviser les accords de Dayton, en finir avec la division de la Bosnie en deux entités, et créer un véritable État unitaire, notamment en présentant le modèle actuel comme le résultat des pressions de la communauté internationale, et dont ils estiment qu’il légitime l’agression et le génocide. Plus encore, les Croates n’ont jamais été satisfaits de leur statut au sein de la fédération de Bosnie-Herzégovine. De surcroit, ils ne l’ont jamais accepté volontairement. Ce qui pousse une frange de l’élite croate à désirer la création d’une troisième entité (à dominance croate), perçue comme le but logique, légitime et programmatique du peuple croate en Bosnie (Morrison 2009:7; Kasapović 2005:12, 14; Bose 2002 : 257; Bieber 2006 : 25).

Par ailleurs, la critique de la structure fédérale de l’État ne se limite pas à de simples appels rhétoriques. En 2008, Milorad Dodik, qui deviendra par la suite président de la République serbe, annonçait son intention de mettre un terme aux transferts de compétences des entités à l’État central, et que les 50 transferts déjà effectués feraient l’objet d’une révision. Par la suite, il fit adopter une résolution au Parlement serbe en mai 2009 promettant une révision des compétences déjà transférées (Sebastian-Aparicio 2014 : 153, 156). Dans le même temps, les Croates optèrent pour la création de structures parallèles : d’abord après les élections de novembre 2000, lorsque la HDZ (Hrvatska demokratska zajednica, l’Union démocratique croate) convoqua un soi-disant Hrvatski narodni sabor (HNS, ou Congrès national croate) qui créa par la suite le gouvernement croate autonome en fondant un gouvernement parallèle sous la forme d’un Conseil inter-cantonal et inter-municipal (Međužupanijsko-međuopćinsko vijeće; Grandits 2007 : 118). Ce dernier fut dissolu quelques jours plus tard (le 7 mars de la même année) lorsque le membre croate de la Présidence bosniaque (Ante Jelavić) fut démis de ses fonctions par le Haut représentant, et que la Force de stabilisation occupa la Hercegovačka Banka, proche de la HDZ et du gouvernement autonome (Bieber 2001 : 1-2). Quelques années plus tard, en 2010, les Croates remirent néanmoins sur pied l’Assemblée nationale croate en tant qu’institution représentative extra-constitutionnelle (Kivimäki, Kramer et Pasch 2012 : 27). Cette fois, cependant, il fut décidé lors de son premier congrès que, plutôt que de chercher à bloquer les institutions centrales de manière radicale, les Croates devraient s’orienter vers un combat – plus subtil et de plus longue haleine – pour consolider leur statut en Bosnie au travers de revendications d’égalité, ce qui sous-entend un soutien à de futures modifications constitutionnelles (Krešić 2011).

Remarques de conclusion

La campagne électorale pour les élections générales de 1996 laissait déjà présager les problèmes futurs que connaîtrait le fédéralisme en Bosnie. Momcilo Krajisnik, le candidat à la présidence Bosniaque-Herzégovine pour le Parti Démocratique Serbe (PDS) présentait la République serbe comme un État indépendant. La HDZ exigeait une Bosnie-Herzégovine dotée de droits égaux et refusait de dissoudre son mini-État ethniquement exclusif de la Herceg-Bosna, tandis que les structures de la République de Bosnie-Herzégovine (alors extra-constitutionnelle et dominée par le SDA – Stranka demokartske akcija, ou Partie de l’action démocratique) continuaient également d’exister (Gromes 2010 : 368). Aujourd’hui, bien qu’il n’existe pas d’entente claire sur ce qu’est exactement la Bosnie, il est préoccupant de constater l’utilisation abusive du concept fédéraliste opérée par les élites bosniaques. Les Serbes – qui considèrent leur entité comme leur principale cadre de référence tout en négligeant l’ordre de gouvernement central – interprètent frauduleusement le fédéralisme de manière à ce qu’il soutienne leurs revendications d’autonomie, et, en finalité, de sécession. Les Croates bosniaques voient quant à eux le fédéralisme comme un outil leur permettant de revendiquer une troisième entité, tandis que les Bosniaques débattent d’un scénario régionaliste sans avoir établi de différence entre régionalisme et fédéralisme (Keil 2013 : 153). En conséquence, malgré le fait que vingt ans se soient écoulés depuis les premières élections d’après-guerre, rien n’a véritablement changé au cours des deux dernières décennies : la Bosnie-Herzégovine reste une fédération mal bâtie et hautement instable.

Traduction par Benjamin Pillet.

Citation suggérée : Zdeb, Aleksandra 2018. « Une fédération unique en son genre : le cas de la Bosnie-Herzégovine ». 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/une-federation-unique-en-son-genre-le-cas-de-la-bosnie-herzegovine/

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Lectures suggérées

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