Du lien entre le fédéralisme, la décentralisation et le statut d’État

Résumé

Cette courte étude brosse un tableau empirique du lien entre le fédéralisme, la décentralisation et le statut d’État. Ce lien est souvent analysé dans le cadre d’études de cas plutôt que dans un contexte empirique plus large. L’analyse proposée porte sur un échantillon de 49 pays de tous les continents et repose sur les données de l’indice des États fragiles (FSI) et de l’index sur l’autorité régionale (RAI). Les résultats montrent que le statut d’État ne relève non pas de la configuration fédérale d’un pays, mais bien de son degré de décentralisation.

Introduction

Dans ce court article, je brosse un tableau empirique du lien entre le fédéralisme, la décentralisation et le statut d’État. J’y soutiens que le statut d’État ne relève non pas de la configuration fédérale d’un pays, mais bien de son degré de décentralisation. L’analyse proposée porte sur un échantillon de 49 pays de tous les continents et repose sur les données de l’indice des États fragiles (FSI) et de l’index sur l’autorité régionale (RAI).

Dans cette analyse, je traite particulièrement du lien entre le statut d’État et le degré de décentralisation. Ainsi, j’emploierai comme hypothèse de base celle posée par Fukuyama (2005, p. 91ff). Ce dernier, dans son étude sur la construction de l’État, avance d’une part que la décentralisation peut mener à un plus grand risque de corruption et de clientélisme, car, selon lui, « dans les pays en voie de développement, la délégation de pouvoirs à l’État et aux gouvernements locaux a souvent pour conséquence de conférer à l’élite locale ou aux réseaux clientélistes la compétence requise pour garder la main haute sur leurs propres affaires, à l’abri des regards extérieurs [traduction] » (ibid., p. 97). Il cite ainsi en exemple le cas de l’Indonésie après le régime de Soeharto. À la suite des changements constitutionnels apportés en faveur d’une plus grande autonomie à l’échelle provinciale et locale, on a assisté à une montée de la corruption (ibid., p. 97f.).

D’autre part, Fukuyama (2005) affirme que, dans les pays développés, la décentralisation donne plutôt lieu à une amélioration du statut d’État, et le pays parvient ainsi à mieux s’organiser, à accroître son efficacité et à s’ouvrir davantage à l’expérimentation sociétale, économique et administrative. Nous pouvons donc poser comme principe que le lien entre la décentralisation et le statut d’État peut être tant positif que négatif, selon le degré de développement des pays.

Mesure du statut d’État, du fédéralisme et de la décentralisation

Mesure du statut d’État

Pour mesurer le statut d’État, j’ai fait appel aux données de l’indice des États fragiles (FSI), créé par le Fund for Peace (2020a, 2020b et 2020c). Le FSI repose sur une définition large du statut d’État composée d’aspects économiques, politiques et sociaux de même que d’aspects de sécurité. Pour ma part, je me suis reporté à une conception étroite proposée par d’autres auteurs (Schlenkrich et collab., 2016, p. 243ff)[1], selon laquelle le statut d’État comporte, dans le sens restreint de son fonctionnement, deux dimensions. Premièrement, l’État doit avoir le monopole du recours à la force physique, c’est-à-dire la capacité de tenir tête aux rivaux (p. ex., à des groupes rebelles ou au crime organisé) qui constituent une menace à l’exercice de ce monopole. C’est donc dire que la sécurité constitue la « fonction première de l’État » (Rotberg, 2004, p. 3). Deuxièmement, il doit se doter d’une administration en mesure de fournir aux citoyens des biens et services de base et d’appliquer les lois et politiques du gouvernement. En outre, le monopole du recours à la force physique est une condition nécessaire au fonctionnement de l’État, c’est-à-dire que, sans lui, l’organe administratif ne pourrait pas fonctionner.

Prenant appui sur cette conception étroite du statut d’État, je n’ai utilisé que deux variables du FSI. Pour mesurer le monopole du recours à la force physique, je me suis servi de l’indicateur de l’appareil de sécurité, lequel « prend en compte les menaces à la sécurité d’un État, telles que les bombardements, les attaques et les morts liés à des combats, les mouvements rebelles, les mutineries, les coups d’État ou le terrorisme » ainsi que des « facteurs criminels graves, tels que le crime organisé et les homicides, et la confiance perçue des citoyens dans la sécurité intérieure » (Fund for Peace, 2020d). Pour mesurer le volet administration, j’ai employé l’indicateur des services publics, qui « fait référence à la présence de fonctions étatiques de base qui servent les citoyens » (Fund for Peace, 2020e), comme la santé, l’éducation, les installations sanitaires et l’électricité.

L’échelle de notation du FSI est décroissante, c’est-à-dire que « plus le score est bas, mieux c’est » (Fund for Peace 2020a : 3). J’ai inversé l’ordre de sorte que plus le score est élevé (maximum de 10), plus le statut d’État est élevé dans les deux dimensions. Le score total est le produit du score de chacune des deux dimensions, la sécurité étant une condition essentielle au statut d’État, et sa racine carrée permet d’établir une échelle de 0 (statut d’État nul) à 10 (statut d’État élevé).

 Mesure du fédéralisme et de la décentralisation

Pour ce qui est de la mesure du fédéralisme, j’ai utilisé la classification de Schakel (2019) qui répartit les pays en deux catégories : États fédéraux et États non fédéraux. J’ai donc appliqué le concept de fédéralisme envisagé par Hooghe et ses collaborateurs (2020), qui soulignent que, dans un régime fédéral, « le centre ne peut modifier unilatéralement la structure [territoriale] d’autorité, […] le système est divisé en unités régionales […], les fonctions gouvernementales sont divisées et parfois partagées entre le gouvernement central et les gouvernements régionaux, et cette double souveraineté est protégée en vertu de la constitution, ni le centre ni les régions ne pouvant y apporter de modification seuls [traduction] » (2020, p. 198).

La décentralisation, quant à elle, « renvoie au transfert de pouvoirs du gouvernement central vers le gouvernement régional ou local [traduction] » (ibid., p. 197). Il peut s’agir du transfert de pouvoirs d’ordre politique, fiscal ou administratif (loc. cit.). Pour mesurer la décentralisation, j’ai utilisé les données de l’index sur l’autorité régionale (RAI) (Hooghe, et collab., 2016; pour télécharger les données, rendez-vous sur http://garymarks.web.unc.edu/data/regional-authority/). Le RAI comporte deux dimensions, soit le degré d’autonomie,qui est « l’autonomie exercée par un gouvernement régional sur ceux et celles vivant au sein de son territoire » et le degré de partage du pouvoir, « soit l’autorité exercée par un gouvernement régional ou ses représentants au sein du pays dans son ensemble » (Schakel, 2019). Le RAI total correspond à la somme des deux dimensions (autonomie et partage de pouvoir) et « peut varier entre un minimum de zéro (pas de gouvernement régional) et un maximum de 30 » (Schakel, 2019). Pour mes besoins, j’ai converti l’échelle du RAI pour qu’elle varie entre 0 (pas de gouvernement régional) et 10 (degré d’autorité régionale élevée).

En combinant les deux sources de données et la classification des États de Schakel (2019), j’ai pu comparer 49 pays de différents continents (par exemple, l’Europe, l’Amérique du Nord, l’Océanie, l’Asie et l’Amérique latine) pour l’année 2010 (dernière année de publication des données du RAI). Par conséquent, bien qu’elle ne soit pas représentative, la présente étude donne un bon aperçu des liens entre le statut d’État, le fédéralisme et la décentralisation.

Voici les États fédéraux et non fédéraux à l’étude (Schakel 2019; Israël a été exclu en raison de l’incomparabilité des données du FSI).

États fédéraux : Allemagne, Argentine, Australie, Autriche, Belgique, Brésil, Canada, États-Unis, Malaisie, Mexique, Suisse et Venezuela.

États non fédéraux : Bolivie, Chili, Colombie, Corée du Sud, Costa Rica, Cuba, Danemark, El Salvador, Équateur, Espagne, Finlande, France, Grèce, Guatemala, Haïti, Honduras, Indonésie, Irlande, Islande, Italie, Japon, Luxembourg, Nicaragua, Norvège, Nouvelle-Zélande, Panama, Paraguay, Pays-Bas, Pérou, Philippines, Portugal, République dominicaine, Suède, Thaïlande.

Le statut d’État des États fédéraux et des États non fédéraux diffère-t-il?

Le diagramme à deux dimensions présenté à la figure 1 illustre le statut d’État des États fédéraux et non fédéraux de l’échantillon. Premièrement, la valeur médiane du statut d’État est plus élevée dans les États fédéraux que dans les États non fédéraux. Deuxièmement, il existe des écarts importants entre les cas dans chaque groupe. C’est pourquoi les deux groupes ont été comparés au moyen du test F. Selon les résultats (F = 0,827 03, p = 0,77), les deux groupes ne sont pas statistiquement différents pour ce qui est de la variation du statut d’État. En d’autres termes, le statut d’État des pays inclus dans l’échantillon ne varie pas selon qu’il s’agit de régimes fédéraux ou de régimes non fédéraux.

Existe-t-il un lien entre le statut d’État et la décentralisation?

Ensuite, je me suis intéressé au lien entre la décentralisation et le statut d’État en m’appuyant sur les hypothèses de Fukuyama. La corrélation entre le statut d’État et la décentralisation est positive et significative, quoique faible (r de Pearson = 0,29; p = 0,04). La figure 2 fournit un éclairage complémentaire. Pour commencer, la majorité des cas de l’échantillon présente une valeur inférieure à 5,0 (n = 34) pour ce qui est du degré de décentralisation, mais supérieure à 5,0 pour ce qui est du statut d’État (n = 28). Ensuite, quelques cas seulement (n = 9; Panama, Grèce, Uruguay, Argentine, Italie, États-Unis, Belgique, Espagne et Allemagne) se rapprochent de la ligne de régression, alors que la plupart sont déviants. Troisièmement, sur les douze États fédéraux de l’échantillon (forme pyramidale), la majorité (n = 8) présente un statut d’État élevé (> 5,0), tandis que ce statut est faible dans quatre cas seulement (Venezuela, Brésil, Mexique et Malaisie).

À la lumière de ce constat, l’hypothèse de Fukuyama n’a pas pu être confirmée clairement. Non seulement la corrélation globale est positive, mais la valeur obtenue pour le cas de l’Indonésie, qu’il utilise dans son argumentation, est aberrante. Le degré de corruption pourrait expliquer le cas de l’Indonésie et servir de variable intervenante (voire médiatrice ou modératrice) dans les analyses futures. Cependant, le degré de développement doit également être mesuré, car les pays de l’échantillon plus développés ayant un statut d’État élevé peuvent présenter un degré de décentralisation moindre (par exemple, la Finlande et le Luxembourg) ou plus élevé (par exemple, l’Allemagne et les États-Unis).

Par la suite, les 49 cas ont été classés en fonction de leur statut d’État et de leur degré de décentralisation (voir le tableau 1). Ce recoupement a permis de dégager certaines tendances. Notamment, la majorité des États ayant un statut d’État élevé sont des États non fédéraux. À l’exception du Venezuela, tous les autres États fédéraux affichent un degré de décentralisation élevé pour 2010. En outre, la plupart des États fédéraux ayant un degré de décentralisation élevé ont également un statut d’État élevé.

Dans la classification suggérée, les cas peuvent être regroupés, selon le statut d’État, en deux catégories : faible et élevé. Le diagramme à deux dimensions présenté à la figure 3 illustre cette classification. Les valeurs médianes du degré de décentralisation varient d’un groupe à l’autre; elle est moins élevée dans les pays ayant un statut d’État faible que dans ceux ayant un statut d’État élevé. Cette fois, le test F montre que les deux groupes diffèrent nettement (F = 2,665 1, p = 0,03).

Conclusion

Cette courte analyse empirique nous donne un premier aperçu du lien entre le fédéralisme, la décentralisation et le statut d’État. Premièrement, il n’existe pas de lien clair entre le fédéralisme et le statut d’État. En effet, une minorité des cas de l’échantillon seulement ayant un statut d’État élevé sont des États fédéraux. En revanche, la majorité des pays fédéraux de l’échantillon ont un statut d’État élevé. Deuxièmement, un lien positif entre la décentralisation et le statut d’État a été observé. Toutefois, comme la plupart des cas présentent un faible degré de décentralisation, on ne peut pas poser comme principe que la décentralisation est un critère essentiel à l’amélioration du statut d’État. Néanmoins, selon les analyses effectuées, il existe dans certains cas une corrélation positive non seulement entre le fédéralisme et le statut d’État, mais aussi entre la décentralisation et le statut d’État.

De plus, ces constats soulèvent deux interprétations en ce qui a trait aux relations causales possibles. D’une part, un pays présentant un degré de décentralisation élevé aurait aussi un statut d’État élevé. Ce lien pourrait peut-être s’expliquer par le fait que les différents territoires autonomes peuvent rivaliser d’efficacité pour servir leurs concitoyens en améliorant leurs capacités étatiques et, par le fait même, l’État dans son ensemble. D’autre part, l’accès à un statut d’État plus élevé constitue peut-être un critère essentiel à la décentralisation. En d’autres termes, si l’État en général ne jouit pas suffisamment de capacités propres, par exemple s’il est dépourvu d’une bureaucratie d’État fonctionnelle, la décentralisation risquerait de l’affaiblir. Gerring et ses collaborateurs (2011) se penchent sur le lien entre le statut d’État dans le temps et plusieurs mesures de (dé)centralisation politique (fédéralisme, régions autonomes et revenus décentralisés) à partir de données sur 89 pays. Selon les résultats obtenus, ils concluent qu’il existe une corrélation positive entre le statut d’État et la décentralisation, ce qui va dans le sens de cette hypothèse.

La construction de l’État dans les sociétés en contexte post-conflit

Le fédéralisme et la décentralisation constituent des concepts de premier plan dans l’étude des sociétés qui sortent d’un conflit, et particulièrement d’un conflit ethnique (Anderson 2013, 2016; Brancati 2006, 2009; Keil, 2016; Wolff 2010, 2011; etc.). En outre, d’autres études portent sur le lien entre la déliquescence de l’État et les conflits ethniques (dont Bates, 2008). En ce qui a trait à la question de la construction de l’État dans les sociétés en contexte post-conflit, deux chemins pourraient être empruntés. Nous pourrions appeler le premier construction de l’État préalable au fédéralisme ou à la décentralisation. Suivant cette approche progressive, sans un certain statut d’État, c’est-à-dire sans l’instauration d’un climat de sécurité et d’une capacité administrative à l’échelle nationale, il ne sera pas possible de construire un système fédéral durable à l’échelle du pays. Ici, un statut d’État élevé constituera un critère essentiel à l’établissement d’un système fédéral.

Le second pourrait s’appeler construction de l’État par l’intermédiaire du fédéralisme et de la décentralisation. Suivant cette approche parallèle, le statut d’État et le fédéralisme sont imbriqués et devraient être établis en même temps. Ainsi, la capacité étatique de l’ensemble du pays augmente grâce à la mise en place d’un système fédéral. Ici, un statut d’État élevé peut être un atout, mais il n’est pas un critère essentiel. Aux fins de reconstruction de sociétés en contexte post-conflit, ces deux chemins pourraient peut-être déboucher sur des issues différentes et devraient donc être étudiés de manière plus approfondie.

Qui plus est, la capacité en matière d’autonomie locale devrait également être envisagée comme troisième chemin. Comme le soutiennent Pfeilschifter et ses collaborateurs (2020, p. 15-16), il existe quatre types de relation entre l’État et l’autonomie locale. La relation peut être substitutive, subsidiaire, complémentaire ou opposée. Un examen plus approfondi de ces types de relation et des concepts de fédéralisme et de décentralisation serait peut-être aussi de mise. Par ailleurs, de notre point de vue (Mohamad-Klotzbach, 2020, p. 11), l’autonomie locale pourrait se présenter comme un mécanisme complémentaire, subsidiaire, voire opposé, dans les États fédéraux ou décentralisés. Elle peut donc représenter un atout ou une menace pour l’État.

Prochaines étapes

La présente courte étude pourra servir de point de départ à une analyse plus exhaustive du lien entre les trois concepts. Tout d’abord, cette analyse devrait porter sur un échantillon plus vaste incluant également des pays du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA) ainsi que de l’Afrique subsaharienne. Ensuite, les liens entre les aspects sous-jacents de la décentralisation (autonomie et partage du pouvoir) et du statut l’État (sécurité et administration) pourraient être examinés. De plus, le niveau de développement sociétal et le degré de corruption, en tant que variables modératrices ou médiatrices, doivent être pris en considération. L’étude du lien entre le statut d’État, le fédéralisme, la décentralisation et l’autonomie locale permettrait également de jeter un nouvel éclairage sur les capacités des sociétés à résoudre les problèmes. Enfin, une analyse comparative intrarégionale ou transrégionale (Basedau et Köllner, 2007, p. 110) permettrait de mieux comprendre l’interdépendance du fédéralisme, de la décentralisation et du statut d’État.

Traduction par Josée Brisson, trad. a.

Citation suggérée : Mohamad-Klotzbach, C. 2021. « Du lien entre le fédéralisme, la décentralisation et le statut d’État ». 50 déclinaisons de fédéralisme.

Références

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Lectures suggérées

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[1] Dans la présente étude, j’utilise une version simplifiée de l’indice contextualisé du statut d’État (CIS), en ce sens que je ne tiens compte que des capacités physiques et administratives et non pas des défis physiques et administratifs (Schlenkrich et collab., 2016, p. 248 et suivantes).