Mis à jour : 2 oct 2018
X. Hubert Rioux, Ph.D.
hubrioux@gmail.com
X. Hubert Rioux est chercheur postdoctoral Banting (CRSH) à l’École nationale d’administration publique à Montréal, Québec. Ses recherches actuelles portent sur le nationalisme économique, la paradiplomatie commerciale, le fédéralisme fiscal, le développement économique et les sociétés d’État au Québec, en Écosse ainsi que dans une perspective comparée. Il est détenteur d’un doctorat en science politique (politiques publiques comparées) de l’Université McMaster (Hamilton, Ontario), où il a défendu une thèse portant sur le développement des écosystèmes du financement corporatif et du capital de risque en Écosse et au Québec. Il siège également au Conseil d’administration du Centre interdisciplinaire de recherche et d’information sur les entreprises collectives (CIRIEC), section Canada.
Résumé
À l’aube du Brexit, le Royaume-Uni traverse une crise constitutionnelle. L’adaptation du processus de dévolution, en cours depuis la fin des années 1990, à la sortie de l’Union européenne et plus particulièrement l’autonomie de l’Écosse en constituent des enjeux centraux. Quelques années après le référendum sur l’indépendance écossaise de 2014, cette crise met en exergue les limites de ce processus et les vulnérabilités de l’Écosse. Ces dernières sont de trois ordres : fiscal, commercial et constitutionnel. Cet article en dresse un portrait succinct.
Introduction : de « l’indépendance en Europe » au Brexit
Comme l’ont illustré les réformes apportées aux pouvoirs de l’Écosse depuis une vingtaine d’années, la question constitutionnelle écossaise renvoie avant tout à l’autonomie économique de l’Écosse au sein du Royaume-Uni (R-U) (Gibb et al. 2017; Keating 2017; McHarg et al. 2016; Rioux 2016). Or, la plupart des grands enjeux associés à la dévolution comme à l’accession à l’indépendance devront maintenant être reconsidérés à la lumière des modalités du Brexit (Hassan et Gunson 2017). Pour bien saisir les défis qui se posent actuellement à l’Écosse, il faut donc considérer à la fois l’évolution du processus de dévolution entamé en 1998, puis les conséquences possibles du Brexit sur celui-ci. L’autonomie fiscale de l’Écosse au sein du Royaume-Uni (R-U), ainsi que ses prérogatives en matières européennes et commerciales, sont donc ici centrales.
L’Écosse au Royaume-Uni
Les pouvoirs économiques transférés à l’Écosse par la dévolution parlementaire de 1998-1999 furent substantiels, mais le plus gros des compétences fiscales, financières, macroéconomiques et commerciales demeura sous contrôle britannique (Keating 2010; Tableau 1). Tout en augmentant substantiellement l’autonomie écossaise, le Scotland Act 1998 engendra donc de nombreux déséquilibres (Rioux 2016; Tableau 1). D’un côté, la dévolution octroiera à l’Écosse une autonomie substantielle en matière de dépenses publiques : la part des dépenses publiques totales effectuées en Écosse ayant comme source le gouvernement écossais, les autorités locales écossaises ou les entreprises publiques écossaises atteindra ainsi 55% dès 1998-1999. Tout en transférant à l’Écosse d’importantes responsabilités budgétaires, la dévolution aura toutefois maintenu l’Écosse dans une position de subordination fiscale : ainsi, jusqu’aux réformes du Scotland Act 2012 et du Scotland Act 2016, les budgets écossais demeureront composés à plus de 90% de transferts du gouvernement central.
Cette absence d’autonomie fiscale aura des répercussions majeures. L’Écosse se trouvera par exemple dans l’impossibilité d’élaborer certains incitatifs fiscaux ciblés, les impôts corporatifs étant de responsabilité britannique. De plus, le Scotland Act 1998 n’accordera aucun pouvoir autonome d’emprunt au gouvernement écossais, bien que l’Écosse soit devenue maître d’œuvre de pans entiers des politiques industrielles, environnementales et de transport. L’Écosse se retrouvera dans une position paradoxale : alors qu’on lui octroiera d’importantes compétences budgétaires – développement économique, santé, éducation, sécurité publique, culture et autres – les taxes contrôlées par l’exécutif écossais (ses revenus « autonomes ») ne représenteront sous le Scotland Act 1998 qu’en moyenne 12% de ses « dépenses autonomes » (Tableau 3). Un tel déséquilibre entre l’autonomie budgétaire (dépenses) et l’autonomie fiscale (revenus) est pourtant contraire aux théories dominantes du fédéralisme fiscal, qui stipulent que la décentralisation fiscale est de mise en situation de décentralisation budgétaire – « finance should follow function » (Rodden 2006; Shah 2007).
Tableau 1. Répartition des pouvoirs économiques et fiscaux, Scotland Act 1998
Les victoires du Scottish National Party aux élections de 2007 et de 2011 mèneront, notamment pour ces raisons, à quelques réformes : dix points d’impôt sur le revenu et quelques taxes mineures seront d’abord dévolus par le Scotland Act 2012, qui octroiera également au gouvernement écossais une capacité d’emprunt autonome. Or cette réforme, dont la majeure partie des dispositions seront entrées en vigueur en 2015-2016, n’aura porté les revenus budgétaires « autonomes » du gouvernement écossais qu’à un peu plus de 16% de ses revenus totaux (Tableau 2), puis la part des dépenses autonomes écossaises couvertes par des revenus autonomes à environ 22% (Tableau 3).
Tableau 2. Évolution du partage des compétences fiscales depuis 1998 et autonomie fiscale écossaise correspondante
Le Scotland Act 2016 engendrera des réformes plus importantes, dont une bonne partie n’a toutefois pas encore été mise en œuvre. L’Écosse se verra octroyer quelques nouveaux champs de compétence, notamment en matière de sécurité sociale, qui feront passer les « dépenses autonomes » du gouvernement écossais à environ 62% des dépenses publiques écossaises totales (Tableau 3). Surtout, de nouveaux pouvoirs fiscaux lui seront entièrement ou partiellement dévolus, et feront grimper la part des revenus « autonomes et semi-autonomes » du gouvernement écossais à environ 37% de ses revenus totaux (Tableau 2), puis à 48% de ses « dépenses autonomes » (Tableau 3). Les impôts corporatifs, les cotisations sociales des employeurs et l’imposition des gains en capital demeureront toutefois de compétence britannique. Leur centralisation est particulièrement problématique puisqu’à eux seuls, les cotisations sociales et les impôts corporatifs comptent pour près du quart des recettes fiscales onshore de l’Écosse. La taxation des revenus pétroliers et gaziers offshore restera également de compétence britannique. Pas plus tard qu’en 2008-2009, lorsque le prix du baril de Brent surpassait les 100$ US, ces revenus constituaient plus de 20% des recettes fiscales totales générées en Écosse. L’enjeu de leur contrôle demeure ainsi une pierre d’achoppement constitutionnelle majeure.
En revanche, l’Écosse acquerra un contrôle quasi-complet de l’impôt sur le revenu des particuliers, dont les recettes comptent pour plus d’un cinquième de ses revenus fiscaux totaux, de même que la moitié des revenus générés par la taxe de vente britannique sur son territoire. Avec ceux des cotisations sociales, les revenus tirés de la taxe de vente sont les seuls qui aient crû, au R-U comme en Écosse, en proportion des recettes fiscales totales depuis la fin des années 1990. Par conséquent, cette déconcentration partielle de la taxe de vente constituera une avancée majeure. Le Brexit pourrait par ailleurs théoriquement en permettre la dévolution complète en libérant le R-U de la politique européenne des taux uniformes. Un modèle superposant sur le territoire écossais des taxes de vente écossaise et britannique aux taux différents serait alors envisageable. Pour l’instant toutefois, l’Écosse ne contrôle toujours pratiquement aucune taxe corporative d’envergure, ses pouvoirs en matière de taxation du revenu et de taxation indirecte n’ayant pas permis jusqu’ici d’infléchir sa dépendance envers les transferts budgétaires britanniques, puis sa subordination aux politiques fiscales du R-U.
Tableau 3. Évolution de l’autonomie budgétaire (dépenses) et fiscale (revenus) moyenne de l’Écosse
L’Écosse dans le monde
Tout comme l’enjeu de l’autonomie fiscale, les questions liées aux risques commerciaux associés à la sécession, puis au statut européen d’une Écosse indépendante, auront été centrales en 2014. Le vote sur le Brexit aura toutefois mis en exergue les enjeux encore plus fondamentaux de la symétrie des intérêts commerciaux écossais et britanniques, puis des avantages et des inconvénients de l’adhésion d’une Écosse indépendante à l’UE à la suite du retrait du R-U. Bien que cette importance accordée aux enjeux commerciaux précède en fait largement la dévolution, le transfert à l’Écosse des responsabilités en matière de promotion commerciale aura accentué cette particularité. La paradiplomatie commerciale écossaise est d’ailleurs très active, œuvrant par l’entremise d’un réseau de représentations internationales financé et géré conjointement par le gouvernement écossais et Scottish Development International, une filiale des agences publiques Scottish Enterprise et Highlands & Islands Enterprise.
L’activisme du gouvernement écossais en ces matières reflète une volonté de diversification des partenaires commerciaux de l’Écosse, car déjà au tournant des années 2000, les exportateurs écossais étaient hautement dépendants des marchés britanniques (Tableau 4). Ce déséquilibre ne fera d’ailleurs que s’accentuer, si bien que les marchés britanniques accaparaient en 2016 plus de 60% des exportations écossaises et les marchés de l’UE (16,8%) puis du reste du monde (22,6%), seulement 39,4% (Tableau 4). Néanmoins, l’appartenance à l’UE comportait certains avantages importants : cela permettait à l’Écosse d’attirer davantage d’investissements étrangers, en plus de l’aider à diversifier ses marchés d’exportation par l’entremise des accords commerciaux liant l’UE à la Norvège, la Suisse, la Turquie, Israël, la Corée du Sud, le Mexique, l’Afrique du Sud, le Japon et le Canada, notamment.
Tableau 4. Évolution des exportations écossaises de biens & services par destination
(millions £ et % des exportations totales)
Voilà pourquoi, jusqu’à l’adoption du EU Referendum Act en juin 2015, qui établira les termes du référendum sur le Brexit, le gouvernement écossais aura tenté de l’amender en imposant un « double majority lock », soit la nécessité d’une majorité des voix non seulement au R-U mais au sein de chacune de ses nations constitutives pour qu’un résultat favorable au Brexit soit contraignant (Scott 2016 : 191-192). Ce sera en vain : malgré le fait que les Écossais (62%) et les Irlandais du Nord (55,8%) aient voté majoritairement en faveur d’un maintien du R-U au sein de l’UE, les courtes majorités galloise (52,5%) et anglaise (53,4%) en faveur du Brexit auront donc été suffisantes (Tableau 5).
Ce vote sur le Brexit aura fondamentalement altéré les termes du débat constitutionnel en Écosse, et ce pour une raison simple : si, à plus de 8%, les exportations vers l’UE représentent une part importante du PIB écossais, les exportations vers le reste du R-U en représentent plus de 30%. Mettre une partie des secondes en péril afin de préserver les premières, comme cela pourrait se produire dans l’éventualité d’une sécession post-Brexit de l’Écosse suivie d’une adhésion à l’UE, représente donc un risque important. Cela est d’autant plus vrai que l’UE constitue une part décroissante des exportations internationales écossaises (Tableau 4).
Par ailleurs, l’Écosse n’a pas voix au chapitre – si ce n’est que par l’entremise du « Comité ministériel conjoint » (Joint Ministerial Committee) britannique – quant aux négociations avec l’UE sur le Brexit, et n’aura pas davantage le pouvoir d’apposer un véto à leurs résultats. Face à l’éventualité de l’absence d’entente sur le Brexit ou, au mieux, d’une simple entente de libre-échange pour les marchandises excluant le R-U de l’Union douanière et du Marché unique européens, le gouvernement écossais plaidera tout de même d’abord, pour un temps, en faveur d’un arrangement asymétrique qui permettrait à l’Écosse de devenir membre « associé » ou à part entière de l’Association européenne de libre-échange et de l’Espace économique européen. Quelques précédents existent : le Groenland et les Îles Féroé ne sont membres ni de l’UE ni de l’Espace économique européen, contrairement au Danemark; les Îles Anglo-Normandes ont accès au Marché unique et font partie de l’Union douanière sans être membres de l’UE; puis l’archipel de Svalbard demeure à l’extérieur de l’Espace économique européen bien que la Norvège en fasse partie (Lock 2017).
Tableau 5. Vote sur le Brexit au R-U, par région (%)
Il demeure néanmoins peu probable qu’une telle asymétrie puisse s’appliquer à l’Écosse. Cela nécessiterait de complexes arrangements institutionnels et de difficiles négociations avec l’UE et le R-U. Cela introduirait également certaines barrières commerciales entre l’Écosse et le reste du R-U. Enfin, cela nécessiterait la dévolution de nouveaux pouvoirs à l’Écosse, notamment en matière de régulation économique, énergétique et financière, de représentation internationale, de sécurité sociale, d’immigration et de formation professionnelle (Scottish Gov. 2016 : 41-43; Lock 2017). Cette stratégie étant vraisemblablement vouée à l’échec, elle est d’ailleurs pratiquement disparue du plus récent document d’analyse écossais sur les impacts du Brexit (Scottish Gov. 2018).
Le gouvernement britannique semble effectivement adopter jusqu’ici une posture centralisatrice face au Brexit. Un premier exemple, le Trade Bill, vise à assurer une continuité maximale, suite au Brexit, quant aux relations commerciales liant le R-U aux pays avec lesquels l’UE (et donc le R-U en tant qu’État membre) possède des ententes commerciales. Ce projet de loi, dénoncé par le gouvernement écossais pour ses tendances centralisatrices, établit que l’Écosse n’hériterait essentiellement en matière de politiques commerciales que de l’obligation de mettre en œuvre, dans ses champs de compétence, les dispositions des ententes futures contractées par le gouvernement central britannique (Melo Araujo 2017). Un deuxième exemple en est le European Union (Withdrawal) Act : adoptée en juin 2018 et visant notamment à convertir les lois et règlements européens en versions britanniques dès la sortie de l’UE, cette loi prévoit même dans certains cas affectant clairement des responsabilités de juridiction écossaise – en matières agroalimentaires et environnementales, notamment – leur rapatriement initial à Londres suivi de négociations avec les autorités régionales sur les modalités de dévolution d’une partie d’entre eux (HM Government 2017 : 10).
Le Parlement écossais a conséquemment refusé de lui accorder son consentement, ce qui est « normalement » requis en vertu de la Convention Sewel puisque cette loi affecte certaines compétences dévolues à l’Écosse. Toutefois, non seulement le Brexit peut-il être présenté comme relevant de circonstances « exceptionnelles », et donc le EU Withdrawal Act exempté de la Convention Sewel, mais de plus celle-ci n’accorde pas de veto, à proprement parler, au Parlement écossais sur la législation britannique. Face à cette impasse prévisible, le gouvernement écossais aura lui-même adopté en mars 2018 le UK Withdrawal from the European Union (Legal Continuity) (Scotland) Bill, qui stipule pour sa part que le Parlement écossais doit hériter automatiquement et exclusivement, au moment du Brexit, de la responsabilité de toute compétence européenne (ou partagée) actuelle relevant de juridictions écossaises en vertu du Scotland Act 1998 et de ses réformes subséquentes. Au moment d’écrire ces lignes, ce texte de loi était toutefois en suspens, la Cour Suprême britannique ayant été appelée à statuer sur sa constitutionnalité.
Conclusions
Plus de vingt ans après la dévolution, l’Écosse se retrouve aujourd’hui dans une position de triple vulnérabilité : fiscale, commerciale et constitutionnelle. Fiscale, d’abord, parce que largement plus de la moitié de ses revenus budgétaires sont composés de transferts britanniques, sur lesquels elle exerce un contrôle et une influence limités. Commerciale, ensuite, puisqu’elle dépend très largement des marchés et des politiques britanniques en matière d’exportations; cela risque également de s’accentuer dans la foulée du Brexit. Constitutionnelle, enfin, puisque l’exercice autonome de ses responsabilités dans les champs de compétence qui lui sont dévolus s’en trouve limité et, dans certains cas, remis en question.
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Citation suggérée : RIOUX, X. Hubert, 2018, « L’autonomie écossaise aujourd’hui », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : < https://goo.gl/o96Swe >
Références et lectures complémentaires
Gibb, Kenneth, Duncan Maclennan, Des McNulty et Michael Comerford (dir.) (2017), The Scottish Economy: A Living Book. New-York : Routledge.
Hassan, Gerry et Russell Gunson (dir.) (2017), Scotland, the UK and Brexit : A Guide to the Future. Édimbourg : Luath Press Limited.
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– (2017), Legislating for the United Kingdom’s withdrawal from the European Union. Londres.
Hughes, Kirsty (2016), « Scotland’s Choice : Brexit with the UK, Independence, or a Special Deal », Friends of Europe, Discussion Paper, Center on Constitutional Change.
Keating, Michael (dir.) (2017), Debating Scotland. Issues of Independence and Union in the 2014 Referendum. Oxford : Oxford University Press.
Keating, Michael (2010), The Government of Scotland: Public Policy Making after Devolution. Édimbourg : Edinburgh University Press.
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McHarg, Aileen, Tom Mullen, Alan Page et Neil Walker (dir.) (2016), The Scottish Independence Referendum: Constitutional and Political Implications. Oxford : Oxford University Press.
Melo Araujo, B. (2017), « UK Post-Brexit Trade Agreements and Devolution », CETLS Working Paper Series, Queen’s University Belfast.
Rioux, X.H. (2016), « Peut-on faire l’économie de l’autodétermination? Le cas écossais », dans M. Seymour (dir.), Repenser l’autodétermination interne. Montréal: Éditions Thémis, pp. 175-196.
Rodden, Jonathan A. (2006), Hamilton’s Paradox : the Promise and Peril of Fiscal Federalism. New-York : Cambridge University Press.
Scott, Sionaidh Douglas (2016), « Scotland, Secession and the European Union », dans A. McHarg, Aileen, T. Mullen, A. Page et N. Walker (dir.), The Scottish Independence Referendum: Constitutional and Political Implications. Oxford : Oxford University Press, Chapitre 8.
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Shah, Anwar (dir.) (2007), A Global Dialogue on Federalism. The Practice of Fiscal Federalism : Comparative Perspectives. Montréal : McGill-Queen’s University Press.
