Mesurer le fédéralisme et la décentralisation

Résumé

Cet article défend l’idée selon laquelle les chercheurs qui travaillent sur les fédérations devraient considérer le fédéralisme comme un continuum de dotation d’autonomie plus ou moins grande pour les unités infranationales, plutôt que de continuer à classer les États en deux catégories exclusive, fédérale ou non-fédérale. L’index d’autorité régionale (IAR) mesure le degré d’autonomie et de partage du pouvoir pour les gouvernements régionaux, et ce annuellement depuis 1950. Ce que le IAR révèle est que les agencements d’autonomie régionale dans les États fédéraux sont davantage affectés par les réformes politiques et constitutionnelles que dans les États non-fédéraux. Qui plus est, l’autonomie semble être le but de la décentralisation dans les États non-fédéraux, tandis que dans les États fédéraux, la décentralisation a principalement eu un effet sur le partage du pouvoir. Or, on ne peut trouver de résultats aussi surprenants qu’en cessant de penser par les catégories traditionnelles (État fédéral / État non-fédéral). Le IAR a donc également un impact sur la façon dont nous envisageons d’analyser la gouvernance régionale, ce qui signifie qu’il ouvre la porte à un ensemble de travaux novateurs.

Introduction

Une des questions qui préoccupent un grand nombre de chercheurs qui s’intéressent aux études fédérales est de savoir quand un pays peut être qualifié de fédération (ou non). L’inconvénient est que poser cette question de cette manière réduit le fédéralisme à une problématique du tout ou rien; un pays est soit fédéral, ou il ne l’est pas. Or, bien que cette question ait donné naissance à un débat à la fois très intéressant et théoriquement enrichissant sur ce qui caractérise les fédérations, le débat en question a eu du mal à tenir compte des changements rapides qui se sont produits au sein des structures étatiques verticales d’un certain nombre de pays. Depuis les années 1970, plusieurs pays ont mis en place des gouvernements régionaux forts (comme en Espagne ou au Royaume-uni) et de nombreux autres ont décentralisé des compétences notoires à des échelons régionaux (comme en France et en Italie) ou à certaines régions spécifiques (comme les îles Åland et le Groenland). Afin de mieux décrire ces nouvelles réalités, les chercheurs qui s’étaient aperçus que les arrangements liés à l’autonomie étaient en train d’évoluer en ont profité pour introduire de nouveaux termes de classification, tels que « quasi-fédération » (Aldecoa et Cornago, 2008), « État régionalisé » (Bassanini, 2012), « État fédératif » (Wolff, 2004) et « système fédératif » (Verney, 1995). Malgré tout, ces nouveaux termes montrent que la pensée catégorique est toujours prédominante, alors qu’il serait plus judicieux de penser le fédéralisme et la décentralisation comme des continuums sur lesquels les unités infra-nationales sont dotées de plus ou moins d’autonomie.

Le présent article se décline comme suit : je discute tout d’abord des prémisses conceptuelles ainsi que des détails propres à l’index d’autorité régionale (IAR), qui permet de mesurer l’autorité régionale en attribuant des notes à 81 pays, depuis 1950 et sur une base annuelle (Hooghe et al., 2016). La prémisse de base qui sous-tend le IAR est que l’autorité régionale devrait être comprise comme une dimension constante. J’illustre par la suite l’utilité du IAR en décrivant un certain nombre de tendances concernant l’autorité régionale dans 50 pays, pour lesquels nous disposons d’une série temporelle continue des données ayant trait à la gouvernance régionale depuis 1950. Enfin, troisièmement, je conclue mon propos en détaillant les principales implications des tendances révélées par le IAR concernant la gouvernance régionale.

L’index d’autorité régionale

Le IAR est construit à partir d’un ensemble de concepts largement usités. L’autorité y est définie comme le pouvoir légitime, c’est-à-dire un pouvoir reconnu comme contraignant en ce qu’il découle de principes de gouvernance consensuels (Dahl, 1968). L’autorité formelle est définie comme étant une autorité exercée en relation à des normes explicites, généralement codifiées dans des constitutions, des lois, des traités ou des ordonnances. Un gouvernement régional dispose d’un certain degré d’autorité sur certains domaines politiques, en lien avec une juridiction territoriale prédéfinie. Le IAR précise donc plusieurs éléments : (A) le territoire sur lequel un gouvernement exerce son autorité; (B) le degré de cette autorité; et (C) les domaines d’action sur lesquels s’exerce cette autorité.

En ce qui concerne l’étendue territoriale de l’autorité (A), un gouvernement est susceptible d’exercer une autorité sur sa propre juridiction, ou bien d’exercer conjointement une autorité sur une juridiction plus grande dont il est partie intégrante. On retrouve là une distinction entre autonomie et pouvoir partagé (Elazar, 1987). Dans un cas d’autonomie (c’est-à-dire dans le cas où le pouvoir concerne ceux et celles inclu·e·s au sein d’un territoire régional), l’autorité s’exprime d’une manière fondamentalement différente que dans le cas du pouvoir partagé (c’est-à-dire dans le cas d’un pays pris dans son ensemble).

Concernant le degré d’autorité (B), il faut être en mesure d’estimer le degré d’indépendance législative, fiscale et exécutive dans l’organisation d’un gouvernement, les conditions dans lesquelles ce dernier peut agir de manière unilatérale, et sa capacité à exercer le pouvoir lorsqu’il se trouve opposé au gouvernement de l’État souverain.

Pour ce qui est des domaines d’action (C), un gouvernement régional ou international peut disposer d’une autorité sur un inventaire plus ou moins grand de mesures politiques. L’autorité sur les mesures de taxation et d’emprunt ainsi que sur les réformes constitutionnelles est particulièrement importante.

Le IAR est composé de deux dimensions qui sont chacune subdivisées en cinq sous-dimensions. L’autonomie est l’autorité exercée par un gouvernement régional sur ceux et celles vivant au sein de son territoire, et elle est mesurée par :

• la portée institutionnelle : le degré par lequel un gouvernement régional est autonome plutôt que déconcentré ou décentralisé;
• l’étendue politique : l’éventail de politiques dont un gouvernement régional est responsable;
• l’autonomie fiscale : la marge de manœuvre dont dispose un gouvernement régional pour taxer sa population de manière indépendante;
• l’autonomie d’emprunt : la mesure avec laquelle un gouvernement régional peut emprunter;
• la représentation : dans quelle mesure un gouvernement régional possède une législature et un exécutif indépendants.

Le partage du pouvoir correspond à l’autorité exercée par un gouvernement régional ou ses représentants au sein du pays pris dans son entier; il est mesuré grâce au :

• travail législatif : la portée dont disposent les représentants régionaux pour co-déterminer la législation nationale;
• contrôle exécutif : la portée dont dispose un gouvernement régional pour co-déterminer la politique nationale à l’occasion de rencontres intergouvernementales;
• contrôle fiscal : la portée dont disposent les représentants régionaux pour co-déterminer la répartition des recettes issues de l’imposition nationale;
• contrôle de l’emprunt : la portée dont dispose un gouvernement régional pour co-déterminer les contraintes (infra)nationales liées à l’emprunt;
• réformes constitutionnelles : la portée dont disposent les représentants régionaux pour co-déterminer le changement constitutionnel.

Chaque sous-dimension est mesurée par un ensemble de notes ; les notes les plus hautes représentant l’autorité la plus importante. Pour prendre un exemple, une région capable de fixer le taux d’une taxe mineure (telle qu’une taxe sur le tourisme) reçoit une note de 1, tandis qu’une région capable de fixer le taux directeur d’un impôt important comme la taxe sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée ou les taxes de vente, reçoit une note de 4. De manière similaire, concernant la dimension du partage du pouvoir, lorsque des gouvernements régionaux ou leurs représentants négocient à propos de la répartition des ressources issues de la taxation mais ne disposent pas d’un droit de veto, ils reçoivent une note de 1, qui devient une note de 2 lorsqu’ils bénéficient d’un droit de veto. Les notes d’autonomie et de partage du pouvoir sont ensuite additionnées, et la note finale peut varier entre un minimum de zéro (pas de gouvernement régional) et un maximum de 30. De plus amples détails sur la comptabilisation (incluant des profils détaillés par État) sont disponibles dans Hooghe et al. (2016).

Les développements de l’autorité régionale autour du globe depuis 1950

Le IAR suit l’évolution de la gouvernance régionale dans 12 États fédéraux et dans 38 États non-fédéraux, en offrant des données continues depuis 1950.[i] Le graphique 1 montre les moyennes d’autonomie et de partage de pouvoir pour les États non-fédéraux (partie du haut) et pour les États fédéraux (partie du bas). Les moyennes d’autonomie comme de partage du pouvoir sont sans surprise bien supérieures pour les États fédéraux que non-fédéraux.

Le degré de changement positif quant à l’autorité régionale est plus grand pour les États non-fédéraux que pour les États fédéraux. La note d’autonomie moyenne pour les États non-fédéraux a en effet doublé sur notre période, passant de 4.1 en 1950 à 8.2 en 2010, tandis que la moyenne de partage du pouvoir est restée pratiquement constante (passant de 1.0 en 1950 à 1.1 en 2014). Par contraste, l’ampleur de l’évolution de la moyenne d’autonomie dans les pays fédéraux est bien plus modeste; elle n’est passée que de 15.2 en 1950 à 16.7 en 2010. A contrario, la note moyenne pour le partage du pouvoir a connu une hausse significative, passant de 5.8 en 1950 à 7.6 en 2010. Le IAR montre que le changement global dans l’autorité régionale a été bien plus grand dans les États non-fédéraux que fédéraux. Ceci étant, il faut se rappeler que la décentralisation se fait dans un but d’autonomie dans les pays non-fédéraux tandis que dans les pays fédéraux, elle a principalement un impact sur le partage du pouvoir.

Graphique 1: Développement de l’autorité régionale dans les États fédéraux et non-fédéraux

Le Tableau 1 nous en apprend un peu plus sur l’impact des changements en comptabilisant le nombre de réformes – défini par un minimum de 0.1 dans la note de chaque pays – effectuées respectivement pour chaque dimension de l’autonomie et du partage du pouvoir. Étant donné que le nombre de pays varie entre la catégorie non-fédérale et fédérale, le nombre de réformes a également été divisé par le nombre de pays dans chaque groupe.

Le tableau 1 permet de mettre en lumière trois phénomènes. Premièrement, le nombre de réformes en lien avec l’enjeu de l’autonomie est deux à trois fois plus élevé que le nombre de réformes en matière de partage du pouvoir. Ceci n’est guère surprenant; il est plus aisé de doter les régions d’autonomie, ce qui nécessite une relation directe entre le gouvernement central et une région, plutôt que de mettre en place des mécanismes collectifs de négociation entre le gouvernement central et tous les gouvernements régionaux. Deuxièmement, le nombre de réformes le plus bas concerne la fiscalité et l’emprunt. Ceci indique clairement que changer l’entité qui détient les « cordons de la bourse » est une tâche particulièrement difficile. Sans doute, cela illustre aussi que l’autonomie fiscale est généralement à la traîne de l’autonomie législative, ce qui peut faire de cette dernière une sorte de « coquille vide » puisque les régions ont nécessairement plus de mal à mettre en œuvre leur autonomie si elles ne bénéficient pas des ressources financières nécessaires. Troisièmement, l’importance des réformes d’autonomie est à peu près égale entre les pays fédéraux et non-fédéraux.

A contrario, on dénombre deux fois plus de réformes de partage du pouvoir pour les pays fédéraux que pour les non-fédéraux. Ceci témoigne du fait que dans les États fédéraux, les réformes ont été principalement centripètes en impliquant les unités constituantes dans des mécanismes de prise de décision partagée. En revanche, les réformes ont été principalement centrifuges dans les États non-fédéraux, dotant les régions d’une plus grande autonomie, mais sans les accompagner de réformes compensatoires qui viendraient leur conférer une plus grande responsabilité envers leurs pays pris dans leur entier. Ceci a pour conséquence de partitionner l’autorité entre les territoires d’un État, mais sans inclure de mécanisme de prise de décision partagée. En d’autres termes, les régions sont dotées d’une autorité propre, mais sans que ceci ne vienne rapprocher les régions de l’autorité centrale de leur État.

Conclusion

Les résultats du IAR montrent que les chercheurs seraient bien avisés de ne pas se limiter à des dichotomies ou des catégorisations simplistes s’ils veulent dresser un portrait juste des évolutions ayant eu lieu dans la gouvernance régionale des pays fédéraux comme non-fédéraux depuis 1950. Sur le total des 81 pays pris en compte par le IAR, un seul – la Belgique – est devenu fédéral. Malgré tout, la presque totalité des pays non-fédéraux de taille moyenne ou plus a été affectée par les réformes régionales, et la tendance à l’augmentation de la gouvernance régionale a laissé des traces en Orient comme en Occident, dans les pays développés comme en développement.

Les résultats du IAR ont également un impact sur la façon dont il faut considérer la gouvernance. Cette dernière ne peut plus simplement être pensée comme un choix définitif et manichéen concernant l’option à adopter dans la création des États (fédéral ou unitaire). Il fut un temps où un tel choix était considéré comme une décision fondamentale, qui viendrait influencer toutes les suivantes dans la vie d’un pays. Aujourd’hui, l’écart qui séparait les pays fédéraux et non-fédéraux s’est rétréci.  Les États non-fédéraux peuvent avoir – tout comme leurs homologues fédéraux – de multiples paliers de gouvernance, des assemblées régionales élues au suffrage universel direct, ainsi que des exécutifs régionaux forts, capables de percevoir des impôts, d’emprunter sur les marchés financiers, et dotés d’un portefeuille de politiques non seulement étendu, mais également libre de tout veto central. La différence principale entre les États fédéraux et non fédéraux ne se trouve plus dans la capacité des régions à s’auto-administrer, mais bien dans la capacité des régions à co-diriger leur État d’appartenance. Dans les États fédéraux, les régions sont représentées dans des chambres hautes nationales, par l’intermédiaire desquelles elles peuvent déterminer conjointement la législation de leur pays, incluant la redistribution des revenus de l’imposition. Un grand nombre d’entre elles négocient même directement avec leurs gouvernements centraux la question du budget et des taxes.

Enfin, le IAR nous permet de modifier la façon dont nous envisageons les impacts de la gouvernance régionale. Pour dire les choses franchement, choisir d’inclure le IAR dans un modèle en guise de variable indépendante plutôt qu’un leurre fédéral permet d’avoir une perspective bien plus sophistiquée sur quand et comment la décentralisation de l’autorité est dotée d’impact significatif. Pour prendre un exemple, accroître l’autonomie peut mener à des systèmes partisans divergents, tandis que le partage du pouvoir peut mitiger les effets centrifuges de l’autonomie. En d’autres termes, le IAR permet d’ouvrir la porte à tout un nouvel éventail de travaux novateurs.

Base de données du IAR : http://garymarks.web.unc.edu/data/regional-authority/

Citation suggérée : Schakel, A. (2019). « Mesurer le fédéralisme et la décentralisation ». 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/mesurer-le-federalisme-et-la-decentralisation/

Bibliographie

Aldecoa, F. et N. Cornago (2008) « Kingdom of Spain, », H. Michelmann, H. (ed.), A Global Dialogue on Federalism, Vol. 5; Foreign Relations in Federal Countries. Montreal and Kingston: Published for the Forum of Federations and the International Association of Centres for Federal Studies by McGill-Queen’s University Press, pp.240-68.

Bassanini, F. (2012) « Federalising a Regionalised State: Constitutional Change in Italy, » A. Benz et F. Knüpling (eds.) Changing Federal Constitutions. Lessons from International Comparison. Opladen, Farmington Hills,MI: Barbara Budrich Publishers, pp.229-248.

Dahl, R. (1968) « Power, » D.L. Sills (ed.), The International Encyclopedia of the Social Sciences. New York: MacMillan Free Press, 12, pp.405-415.

Hooghe, L., G. Marks, A.H. Schakel, S. Niedzwiecki, S. Chapman Osterkatz, S. Shair-Rosenfield (2016) Measuring Regional Authority. A Postfunctionalist Theory of Governance. Volume 1. Oxford: Oxford University Press.

Verney, D.V. (1995) « Federalism, Federative Systems, and Federations: The United States, Canada, and India, » Publius: The Journal of Federalism 25(2): 81-98.

Wolff, S. (2004) « The Institutional Structure of Regional Consociations in Brussels, Northern Ireland, and South Tyrol, » Nationalism and Ethnic Politics 10(3): 387-414.

Lectures suggérées

Elazar, D.J. (1987) Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press.

Elazar, D.J. (1991) Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. London: Longman.

Hooghe, L., et G. Marks (avec A.H. Schakel, S. Niedzwiecki, S. Chapman Osterkatz, S. Shair-Rosenfield) (2016) Community, Scale, and Regional Governance. A Postfunctionalist Theory of Governance. Volume 2. Oxford: Oxford University Press.

Treisman, D. (2007) The Architecture of Government: Rethinking Political Decentralization. Cambridge: Cambridge University Press.

Watts, R.L. (2008) Comparing Federal Systems, Third Edition. Kingston, Ontario: McGill–Queen’s University Press.

[1] États fédéraux : Argentine, Australie, Autriche (depuis 1955), Belgique (depuis 1995), Brésil, Canada, Allemagne, Malaisie (depuis 1957), Mexique, Suisse, États-Unis et Venezuela.
États non-fédéraux : Bolivie, Chili, Colombie, Costa Rica, Cuba, Danemark, République dominicaine, Équateur, Salvador, Finlande, France, Grèce, Guatemala, Haïti, Honduras, Islande, Indonésie, Irlande, Israël, Italie, Japon, Luxembourg, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Nicaragua, Norvège, Panama, Paraguay, Pérou, Philippines, Portugal, Corée du Sud, Espagne, Suède, Thaïlande, Turquie, Royaume-uni et Uruguay.