Paul Anderson Paul Anderson, PhD, est chargé de cours à l’Université Christ Canterbury Church, au Royaume-Uni. Ses recherches portent principalement sur l’autonomie territoriale, la sécession, le nationalisme, la résolution de conflits et la vie politique en Espagne et au Royaume-Uni.
Soeren Keil est professeur à l’Université Christ Canterbury Church, au Royaume-Uni. Ses recherches portent sur le fédéralisme et la résolution de conflit. Il est l’auteur de plusieurs articles scientifiques sur cette question, tout comme il a dirigé plusieurs ouvrages collectifs, dont Understanding Federalism and Federation (avec Alain-G. Gagnon), State-building and Democratization in Bosnia and Herzegovina (avec Valery Perry) et The Foreign Policies of Post-Yugoslav State (avec Bernhard Stahl).
Résumé
Depuis la fin de la guerre froide, le fédéralisme est graduellement devenu un outil au service de la résolution de conflit au sein d’États souverains. La présente contribution porte sur la logique sous-jacente à l’utilisation du fédéralisme comme outil de pacification, de résolution de conflit et de démocratisation dans les sociétés profondément divisées, post-conflits et ethniquement hétérogènes. Ce faisant, nous détaillons comment le fédéralisme peut servir de solution viable et acceptable pour différents groupes ethniques du fait de l’accent qu’il met sur l’autonomie et l’intégrité territoriale. Le présent article suggère néanmoins que le fédéralisme n’est pas apte à résoudre tous les problèmes des sociétés ethniquement hétérogènes. De plus amples recherches doivent être entreprises pour mieux saisir les conditions dans lesquelles le fédéralisme est susceptible de résoudre les conflits, et d’être un vecteur de paix et de démocratie dans les pays divisés.
Introduction
Depuis la fin de la guerre froide, le fédéralisme a graduellement fait l’objet d’une utilisation plus intensive en tant qu’outil de résolution de conflit. Dans les dernières années, la nature des conflits a également changé, comme l’illustre la prolifération de guerres civiles et de conflits alimentés par la présence d’une diversité ethnique, religieuse ou linguistique (Kaldor, 2012). Ces « nouvelles guerres » ont encouragé le développement d’outils novateurs pour contrôler et résoudre les conflits ethnoculturels. Le fédéralisme correspond à l’un de ces outils, en ce qu’il est apte à satisfaire les demandes et les attentes des groupes minoritaires comme majoritaires. En effet, il permet d’offrir aux groupes minoritaires un contrôle (limité) sur leurs propres affaires économiques, politiques et sociales, tout en assurant dans le même temps l’intégrité territoriale de l’État existant. Étant donné que la plupart des conflits violents ont lieu au sein des frontières étatiques – entre des groupes appartenant au même État, plutôt qu’entre différents pays – le potentiel du fédéralisme pour l’atténuation des conflits (en facilitant l’accommodement des différences et la protection des groupes minoritaires, tout en empêchant la désintégration territoriale et en maintenant la stabilité politique) en a fait une des stratégies préférées de la communauté internationale (Monteux, 2006 : 164).
Cet article se donne pour objectif de préciser pourquoi le fédéralisme est devenu un outil aussi important pour la résolution des conflits. Nous débuterons par une définition du fédéralisme ainsi que par un bref aperçu de la logique sous-jacente à son utilisation dans les sociétés post-conflit. Dans un second temps, nous nous concentrerons sur quelques exemples concrets pour illustrer l’importance du fédéralisme dans le rétablissement de la paix et de la stabilité dans les pays déchirés par la guerre. Notre avant-dernière partie nous servira par la suite à examiner certaines des limites consubstantielles à la prise en compte du fédéralisme comme outil de résolution de conflit. Enfin, pour conclure, nous démontrerons que de plus amples études empiriques et théoriques doivent être menées afin de mieux saisir les conditions dans lesquelles le fédéralisme est susceptible de contribuer à l’édification d’une paix durable et à la résolution des conflits.
Clarification conceptuelle
Selon Ronald Watts (2008 : 8), le fédéralisme « fait référence à la promotion d’un gouvernement multi-niveau conjuguant des traits de partage du pouvoir et d’autonomie régionale ». Watts, tout comme Preston King (1982) et Michael Burgess (2006), interprète le fédéralisme comme un concept normatif, c’est-à-dire comme un principe philosophique et idéologique qui doit être différencié de la « fédération », qui incarne quant à elle la « réalité institutionnelle tangible » d’un État fédéral (Burgess, 2006 : 285). Qui plus est, Watts se place dans la lignée de Daniel Elazar (1987) en mettant l’accent à la fois sur les éléments de partage de pouvoir et d’autonomie gouvernementale présents dans les fédérations. L’autonomie (territoriale) fait ici référence à celle dont bénéficient les régions, Länder, États, provinces ou cantons; inversement, le partage du pouvoir réfère à la capacité des gouvernements infranationaux à prendre part aux décisions et à les influencer au sein des institutions centrales.
La logique sous-jacente au fédéralisme est plurielle. Selon William Livingston (1956:1), « le fédéralisme, comme la plupart des agencements institutionnels, est une solution, ou une tentative de solution à certains problèmes propres à l’organisation politique ». Dans certains États, le fédéralisme est pris comme un instrument de bonne gouvernance, un principe organisateur qui fait que des entités politiques abandonnent une partie de leur souveraineté dans le but de mettre en commun certaines ressources et de devenir membre d’un réseau plus large. Les pays qui appartiennent à cette catégorie sont principalement des États mononationaux, comme l’Australie, l’Allemagne ou les États-Unis, et constituent ce qu’Alfred Stepan (1999) nomme les fédérations de « convergence ». La seconde catégorie de fédérations élaborée par Stepan est celle des fédérations de « maintien », et elle correspond à la plupart des États plurinationaux, ce qui inclut, entre autres, la Belgique, l’Éthiopie, l’Irak, le Népal, etc. Cette catégorie comprend également des États ayant fait usage d’éléments fédéralistes – comme l’octroi d’une autonomie – dans le but de réguler une diversité préexistante (par exemple en Espagne ou au Royaume-Uni). Ce sont ces fédérations « de maintien » qui font souvent face à des conflits (parfois violents) ethniques et qui emploient donc le fédéralisme comme un outil pour la résolution des conflits.
En ce sens, Nancy Bermeo (2002) s’intéresse aux facteurs du fédéralisme qui servent à la « préservation de la paix ». Elle souligne le fait que ce modèle institutionnel est à même d’isoler les conflits, d’accommoder pacifiquement les groupes minoritaires, et de permettre la mise en place de réponses démocratiques aux tensions ethnoculturelles. En l’absence de telles institutions démocratiques, les solutions alternatives sont soit inhumaines (comme c’est le cas pour le génocide ou l’épuration ethnique), ou se résument à la sécession, la partition ou une continuation du conflit, c’est-à-dire des solutions qui, comme le rappellent McGarry et O’Leary (2009), ne font qu’empirer les tensions ethniques.
Comme le souligne Hannum (2004: 395), le fédéralisme est souvent considéré comme étant un choix optimal pour les sociétés hétérogènes et post-conflits du fait qu’il accommode à la fois les communautés majoritaires et minoritaires. Les éléments de partage de pouvoir et d’autonomie propres au fédéralisme garantissent que les groupes infranationaux disposent d’un contrôle souverain important et parfois même étendu sur un certain nombre de domaines (par exemple sur les politiques linguistiques et éducatives), tout en garantissant dans le même temps que ces mêmes groupes soient en mesure d’influencer les processus décisionnels des institutions centrales, et d’y participer grâce aux mécanismes de partage du pouvoir. Pour ce qui est du gouvernement central, l’institutionnalisation du système fédéral peut permettre de limiter les aspirations sécessionnistes de séparatistes régionaux. L’histoire moderne est révélatrice du défi politique croissant que constitue le sécessionnisme, et si l’usage du fédéralisme n’a pas permis de surmonter entièrement un tel défi dans le cadre des États plurinationaux, il a cependant permis d’éviter la désintégration territoriale généralisée. En résumé, la capacité du fédéralisme à répartir le pouvoir entre différents peuples tout en maintenant les frontières extérieures des États existants en fait un outil attrayant pour la résolution de conflit.
Études de cas
Depuis la fin de la guerre froide, un certain nombre de pays ont inclus des éléments fédéraux à leur modèle constitutionnel dans le but de gérer la diversité et les conflits qui en découlent. Parmi de tels pays, on note entre autres la Belgique (1993), la Russie (1993), la Bosnie-Herzégovine (1995), l’Éthiopie (1995), l’Afrique du Sud (1996), l’ancienne République yougoslave de Macédoine (2001), l’Irak (2005) et le Népal (2015). Qui plus est, la recrudescence de débats concernant les avenues fournies par le fédéralisme, la décentralisation et l’octroi d’une autonomie territoriale pour des groupes ethniques dans des pays aussi diversifiés que l’Ukraine, la Syrie, le Myanmar ou la Libye illustrent la pertinence contemporaine de l’idée fédérale. Bien que ces différents pays n’aient pas tous fait l’expérience de conflits violents, ils ont pour point commun le fait de connaître une diversité profonde, c’est-à-dire l’existence de multiples groupes ethniques sur le territoire de leur État, et la nécessité concomitante d’une gestion de cette diversité qui dépasse les modèles traditionnels de la démocratie libérale. Par conséquent, en tant qu’idée qui garantit l’autonomie (par exemple pour les groupes ethniques territorialement concentrés) et le partage du pouvoir (c’est-à-dire l’inclusion de différents groupes ethniques dans les processus décisionnels centraux de leur pays), le fédéralisme a pris une place prédominante au sein des mécanismes de gestion de la diversité. Qui plus est, l’octroi d’une forme d’autonomie fait partie des demandes principales des groupes qui se sont battus pour leur indépendance et leur sécession par le passé, comme c’est le cas pour les Serbes de Bosnie, les Albanais de Macédoine ou les Chin et Karen du Myanmar.
Dans certains cas, des acteurs internationaux (comme l’ONU, l’OTAN ou l’UE) ont joué un rôle important dans l’introduction de mécanismes institutionnels fédéraux. Par exemple, la Bosnie-Herzégovine a été dépeinte comme un pays dans lequel le fédéralisme a été « imposé » (Keil, 2013), tandis que l’Irak peut également être considéré comme un cas de figure dans lequel des acteurs internationaux ont apporté une contribution importante aux débats au sujet du fédéralisme (Danilovich, 2014). De la même manière, suite à l’implication internationale dans les processus nationaux, les aménagements mis en place dans la Communauté étatique de Serbie-Monténégro (2003) et au Soudan (2005) comprennent des dispositions sur la question de la sécession qui délimitent les procédures institutionnelles (ce qui inclut des délais prédéterminés) à la disposition des unités constituantes qui désirent accéder à l’indépendance.
Un certain nombre de pays de par le monde ont utilisé le fédéralisme ou des éléments de décentralisation pour résoudre les conflits ethniques. Dans plusieurs de ces pays, l’introduction du fédéralisme a contribué à la résolution d’accords de paix et à la fin de conflits violents (par exemple en Bosnie, en Afrique du Sud, en Macédoine et au Népal). Pour d’autres cas, toutefois, l’introduction du fédéralisme n’a pas eu un tel succès. En effet, dans des pays tels que l’Éthiopie, le Nigeria ou l’Irak, la violence persiste, alors que la compétition entre groupes ethniques au sujet du territoire et des ressources naturelles s’est intensifiée suite à l’introduction de structures décentralisées (Erk, 2014 : 546).
Certains aménagements fédéraux ont aussi été accompagnés de clauses de sécession, comme c’est le cas au Soudan et en Serbie-Monténégro. Bien que l’introduction du fédéralisme ne s’accompagne pas toujours d’un franc succès, les débats à son sujet dans les sociétés post-conflit mettent néanmoins en lumière les liens importants qui existent entre l’introduction de la gouvernance démocratique et le potentiel de dépassement des héritages liés à la violence de grande échelle, comme le démontrent par ailleurs les débats actuels au Myanmar (qui ont mené en août 2016 à la signature d’un accord de paix et à un engagement à mettre en œuvre des mesures fédérales).
Les limites du fédéralisme
Ceci dit, il est illusoire de croire que le fédéralisme puisse résoudre tous les problèmes que connaissent les sociétés divisées, notamment celles qui ont connu des conflits ethniques violents. Les défis posés à l’intégrité territoriale et les appels à la sécession ne disparaîtront pas malgré les engagements en faveur du fédéralisme, comme l’illustrent certaines démocraties de long terme telles que le Canada, l’Espagne ou le Royaume-Uni, mais également certaines fédérations récentes dans des sociétés post-conflit, telles que la Bosnie, l’Éthiopie ou l’Irak. Ceci est dû en grande partie au fait que, dans les États post-conflit, les élites politiques représentant les différents groupes ethniques sont peu enclines à s’engager dans une dynamique de confiance mutuelle, une volonté de coopération ou encore une ouverture pour la négociation de compromis. Comme Burgess (2012) l’a fait valoir, la mise en place et le développement d’une culture politique fédérale sont essentiels au succès d’une démocratie fédérale dans ces pays. Qui plus est, la consolidation de la démocratie s’est révélée difficile dans les sociétés divisées, indépendamment des engagements fédéraux à y approfondir les procédures démocratiques.
La Bosnie et l’Irak sont des exemples de cas dans lesquels un partage du pouvoir fédéral a été mis en place, mais où la consolidation de la démocratie s’est révélée jusqu’à présent non-fructueuse. Par ailleurs, les sociétés marquées par la guerre doivent généralement entamer des réformes supplémentaires pour être en mesure de gérer les impacts des conflits de long-terme. De telles réformes ont trait à la réconciliation, à la reconstruction économique, au retour des réfugiés, à la démilitarisation et à la réinsertion sociale. Enfin, ce qui est devenu de plus en plus évident au cours des dernières années est le fait que pour que les structures fédérales et démocratiques s’enracinent et fonctionnent adéquatement dans les États post-conflit et divisés, ces agencements institutionnels doivent être flexibles et en mesure de s’adapter aux demandes politiques et aux préférences (changeantes) des différents groupes. Les exemples précédemment mentionnés concernant les délais limites pour la sécession au Soudan et en Serbie-Monténégro, tout comme les agencements asymétriques en Irak et en Bosnie (pour ne nommer que ceux-là), illustrent l’importance de mettre en place une forme de flexibilité structurelle. Les débats contemporains en Libye, en Syrie et en Ukraine mettent également en lumière ce besoin pour des solutions flexibles dans un monde où les conflits ne cessent de se complexifier. Autrement dit, aucune approche « taille unique » du fédéralisme n’est envisageable dans les sociétés post-conflit.
Conclusion
L’évolution des luttes dans la période post-guerre froide a conduit aux débats contemporains concernant l’utilisation du fédéralisme comme outil de résolution de conflit. Le monde moderne se compose d’un mélange d’États diversifiés sur le plan ethnoculturel, et les demandes de reconnaissance et d’inclusion face à l’irréductible réalité de la diversité n’y a jamais été aussi fort. La capacité du fédéralisme à satisfaire au moins partiellement les demandes des groupes minoritaires comme majoritaires a popularisé son usage en tant que méthode de gestion de la diversité et d’agencement de projets d’édification nationale concurrents dans un cadre démocratique. Ce faisant, le fédéralisme est devenu un outil de plus en plus important dans la résolution des conflits violents, dans le rétablissement de la paix et dans la promotion de la gouvernance démocratique. Malgré tout, comme nous l’avons exposé, le fédéralisme n’est pas non plus un remède universel aux nombreux défis auxquels font face les pays post-conflit, profondément divisés et ethniquement hétérogènes. Ceci étant, le fédéralisme devenant néanmoins un outil de résolution de conflit de plus en plus important, il est impératif d’approfondir la recherche théorique et empirique existante concernant le concept fédéral contemporain. La prolifération de nouveaux modèles fédéraux à même de répondre aux défis complexes du XXIe siècle souligne l’importance et le besoin d’une originalité et d’une flexibilité dans notre approche de la résolution de conflit.
Traduction par Benjamin Pillet. Citation suggérée : Anderson, P and S. Keil. 2019. « Le fédéralisme, un outil de résolution de conflit? ». 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible :
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