Existe-t-il une solution fédérale au casse-tête constitutionnel britannique ?

Résumé

Le fédéralisme a depuis longtemps des partisans comme des détracteurs au Royaume-Uni : pour les uns, il serait une solution certes radicale, mais adaptée à l’asymétrie du Royaume-Uni, tandis que pour les autres, il serait le signe d’un complot européen visant à mettre fin à la vieille tradition britannique de souveraineté parlementaire. Les deux dernières décennies ont vu se mettre en place une importante décentralisation du système politique britannique, l’élargissement de l’influence européenne grâce à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et à l’Eurozone, la décentralisation croissante des pouvoirs, le référendum sur l’indépendance de l’Écosse, et la décision de quitter l’Union européenne. Les questions constitutionnelles ont donc pris une importance considérable dans la politique du Royaume-Uni. Pour certains, cela signifie que le temps est venu de tenter l’expérience du fédéralisme ; alors que pour d’autres, il reste impraticable dans le contexte de l’agencement institutionnel britannique. Cet article se propose d’explorer pourquoi le fédéralisme est une idée qui, bien que minoritaire, continue de susciter un intérêt au sein de la classe politique du Royaume-Uni. Nous verrons également pourquoi les problèmes auxquels ferait face un Royaume-Uni fédéral restent aujourd’hui encore insurmontables.

Introduction

En 1993, Alain-G. Gagnon et Guy Laforest posaient la question suivante : « le fédéralisme peut-il avoir un futur autre que bipolaire dans un monde moderne globalisé? » (Gagnon et Laforest, 1993). Cette question apparaissait dans un article traitant du Canada et du Québec, dans lequel les auteurs prenaient acte des forces centrifuges ayant entraîné la dissolution des fédérations tchécoslovaque, russe soviétique et yougoslave. Vingt-et-un ans plus tard, des tensions similaires au Royaume-Uni (R-U) – qui n’est pas un État fédéral – ont concouru au référendum sur la sécession de l’Écosse en 2014. Or, bien que les électeurs aient rejeté l’indépendance pour demeurer au sein du R-U, le désir de réformes constitutionnelles reste entier. Le système de gouvernance décentralisée du R-U fut mis en place en 1999, mais s’accompagne de réserves qui stipulent que la souveraineté du Parlement britannique surpasse celle des institutions décentralisées. Pour autant, certains considèrent que le R-U est un système « quasi-fédéral » (Bogdanor, 2001; Flinders, 2010; Gamble, 2006). Mais jusqu’où peut réellement aller le R-U sur la voie du fédéralisme? Une telle solution est-elle viable pour offrir une gouvernance efficace tout en maintenant l’intégrité du R-U comme État multinational?

Le R-U est de jure un État unitaire, doté d’une constitution non codifiée fondée sur le principe de la souveraineté parlementaire, c’est-à-dire le principe selon lequel toute loi votée par le Parlement britannique a préséance sur toutes les autres institutions étatiques. Historiquement, la souveraineté parlementaire a joué un rôle substantiel dans le débat politique au R-U; on en retrouve par exemple des traces dans les disputes qui ont eu lieu entre la Couronne et le Parlement lors de la guerre civile du milieu du XVIIe siècle, mais aussi présentement dans les débats ayant trait aux relations entre le R-U et l’Union européenne (UE).

Le R-U considère toujours le principe de la souveraineté parlementaire comme faisant force de loi –en théorie, à tout le moins. En pratique, de nombreux changements constitutionnels se sont manifestés au cours du dernier siècle. De même, les relations à la fois internes (entre les composantes de l’État) et externes (entre le R-U et l’UE, à laquelle il s’est joint en 1973) ont contribué à affaiblir graduellement le rôle de « soubassement de la constitution britannique » attribué à la souveraineté parlementaire (UKHL, 2005). Suivant cette logique, le principe de la souveraineté parlementaire resterait intact dans la théorie légale, mais dans la pratique, le R-U serait devenu de facto une politie décentralisée, non seulement du fait des contraintes liées à la politique partisane, mais aussi de celles accompagnant la gouvernance multi-niveaux. Le Parlement britannique conserve théoriquement la compétence souveraine de dissoudre toute institution décentralisée qu’il a créée, mais ce pouvoir est politiquement restreint (il ne faut pas négliger le fait que les institutions en question ont reçu un mandat populaire par l’intermédiaire de référendums). Par conséquent, il existe donc une marge de manœuvre pour assouplir encore un peu plus le principe de la souveraineté parlementaire, ce qui ferait du fédéralisme une option viable – quoique peu probable – pour de futures réformes constitutionnelles au R-U.

Le fédéralisme pourrait-il fonctionner au R-U?

Pour chercher à savoir si le fédéralisme peut être une solution viable pour le R-U, nous devons considérer trois questions interreliées : pourquoi privilégier le fédéralisme ? Comment le fédéralisme fonctionnerait-il au R-U ? En quoi le fédéralisme répondrait-il aux problématiques constitutionnelles qui occupent présentement le R-U ?

Pourquoi privilégier le fédéralisme ?

De manière générale, on peut identifier deux raisons principales menant à l’établissement ou au développement d’un système fédéral. La première procède d’une logique qui voit une valeur intrinsèque au partage du pouvoir et au transfert des décisions à l’échelon local ou régional. Les principes de subsidiarité, de localisme, de décentralisation et de démocratie sont ici entrelacés : les décisions sont perçues comme étant meilleures, prises plus efficacement, et surtout plus proches des gens lorsqu’un système fédéral est mis en place. À titre d’exemple, on pourrait classer les États-Unis dans cette catégorie, où le système fédéral a été créé pour satisfaire à des considérations démocratiques et fonctionnelles. La seconde raison est moins liée aux principes démocratiques et se fonde plus sur une dimension territoriale. Les États multi-nationaux, ou les États comprenant des identités territoriales fortes peuvent utiliser la structure fédérale pour accommoder des différences ethniques ou culturelles internes (Tierney, 2009 : 238). Comme Tierney (ibid) l’illustre, on retrouve un certain nombre de variations au sein de cette catégorie, notamment entre les États (comme l’Allemagne) qui comprennent des unités infra-étatiques culturellement diverses, mais se référant à une seule identité nationale, et les États multi/plurinationaux dans lesquels la notion même d’identité nationale fait débat. Pour ces États, la décentralisation du pouvoir peut être justifiée pour accommoder les identités divergentes.

Comme nous l’avons illustré plus haut, la décentralisation au R-U a pris la forme d’institutions décentralisées en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord; des institutions qui restent – au moins théoriquement – soumises à la souveraineté du Parlement britannique. Le système britannique diffère donc des systèmes fédéraux sur cet aspect. En effet, « le fédéralisme implique deux principes centraux : un partage formel de la souveraineté entre deux ordres de gouvernement; et une garantie que le partage du pouvoir entre le gouvernement fédéral et les gouvernements infra-étatiques ne peut être modifié sans l’accord des seconds » (Convery, 2016). Par conséquent, privilégier un système fédéral au R-U impliquerait l’élimination de la pleine souveraineté du Parlement britannique sur les institutions décentralisées, et l’enracinement constitutionnel de ces mêmes institutions. Cela doterait ces institutions de plus de légitimité, d’une permanence au sein du système de gouvernance britannique et, surtout, d’une garantie constitutionnelle de leurs compétences. Dans un certain sens, ce ne serait qu’une évolution symbolique – il est difficile d’imaginer une situation dans laquelle le Parlement britannique viendrait dissoudre les institutions décentralisées (bien que la situation en Irlande du Nord puisse laisser présager du contraire) étant donné le prix politique à payer pour entreprendre une telle action. En effet, le fait que les institutions décentralisées aient été établies suite à des référendums dans leurs territoires spécifiques montre le soutien populaire dont elles bénéficient, et vient renforcer notre commentaire précédent. Malgré tout, les symboles sont importants – surtout lorsqu’il est question d’identité –, et si la souveraineté était formellement partagée entre Westminster et les institutions décentralisées, cela reviendrait à reconnaître la nature plurinationale de l’État du R-U et à accommoder les différences culturelles existant entre les nations qui le composent.

Comment le fédéralisme fonctionnerait-il ? Quelques idées divergentes

L’attachement des conservateurs au modèle de gouvernance de Westminster – et en particulier à la doctrine de la souveraineté parlementaire – est évident. Malgré tout, des parlementaires conservateurs gallois (David Melding AM) et écossais (Murdo Fraser MSP) ont récemment élaboré un plan conservateur promouvant un R-U fédéral. En particulier, David Melding – auparavant très cynique vis-à-vis de l’idée même de décentralisation lorsqu’elle était à l’état de projet – manifeste un attrait de longue date pour l’idée fédérale. Il estime notamment que l’attachement conservateur au principe de la souveraineté parlementaire est nocif pour la décentralisation et pour la cause unioniste (Melding, 2013 : 14). Pour Melding (ibid), les changements graduels à apporter aux institutions centrales pourraient inclure une transformation de la Chambre des Lords en chambre fédérale, permettant ainsi une représentation égale de chaque nation composant le R-U. Ils pourraient également engager vers un processus distinct pour le travail législatif « anglo-anglais » de Westminster, comme mesure temporaire avant que des institutions régionales anglaises décentralisées ou un Parlement anglais puissent être mis sur pied. Pour Melding, le fédéralisme est à la fois un principe directeur et un objectif fondamental, mais sa proposition ne fait que reconnaître – au moins sur le court terme – le système actuel de décentralisation, en intégrant des mécanismes de relations intergouvernementales plus efficaces.

Les considérations travaillistes sur les questions constitutionnelles sont liées à l’objectif de trouver un équilibre entre le principe démocratique de subsidiarité – c’est-à-dire faire en sorte que les décisions soient prises au palier de gouvernance le plus approprié – et leur engagement en faveur de « l’Union sociale », c’est-à-dire envers une offre de prestations sociales égale sur l’ensemble du territoire britannique. L’intérêt des travaillistes est aussi lié au constat que, malgré leur victoire historique en 1997, ils n’auraient pas réussi à conserver indéfiniment un tel soutien populaire. Par conséquent, créer des institutions au niveau régional leur aurait permis de maintenir un certain pouvoir dans plusieurs enclaves historiques d’Écosse et du Pays de Galles, même en perdant le pouvoir à l’échelon central. Les visées unionistes du Parti travailliste furent néanmoins mises à mal lors du référendum de 2014 sur l’indépendance de l’Écosse, lorsque la majorité de leurs soutiens historiques défièrent la ligne de parti et se prononcèrent en faveur de l’indépendance. Suite au référendum (et pendant que les conservateurs proposaient des changements au centre sous la forme du modèle EVEL [English votes for English laws]), les propositions travaillistes se concentrèrent sur des réponses régionales, en décentralisant certaines compétences au niveau des villes de province (Fenwick, 2015 : 14).

Officiellement, les démocrates libéraux sont en faveur du fédéralisme. Leur constitution offre une structure fédérale non seulement pour leur parti – en partageant le pouvoir entre un parti « fédéral » sur l’ensemble du territoire du R-U et des partis « infra-fédéraux » en Écosse, en Angleterre et au Pays de Galles – mais également comme base d’un futur accord constitutionnel britannique. Néanmoins, comme le note Evans (2014 : 350), cette position officielle n’est pas si explicite qu’elle le paraît. En termes d’organisation, le manque de décentralisation en Angleterre a conduit à une forme de « relation interchangeable » entre les démocrates libéraux anglais et le parti fédéral. La structure interne du parti démocrate-libéral offre un exemple (à l’échelle micro) de la potentielle dominance que pourrait avoir l’État anglais dans le contexte d’un R-U fédéral, ce qui vient nourrir les arguments de Hazell et Bogdanor, qui mettent en garde contre une telle possibilité.

Le fédéralisme est-il la bonne solution ?

Arguer à savoir si le fédéralisme est la solution adéquate ou non aux problèmes constitutionnels actuels du R-U dépend de l’enjeu que l’on cherche à résoudre. Si l’enjeu concerne la permanence des institutions décentralisées et leur relation avec le pouvoir central, il est certain qu’une structure fédérale serait à même de fonctionner. Néanmoins, une telle permanence pourrait aussi découler de la préservation du système actuel de décentralisation, sans nécessairement avoir recours à une structure fédérale ; mais ceci consacrerait la souveraineté absolue du Parlement britannique sur les institutions décentralisées. De la même manière, si l’enjeu est celui d’une extension des pouvoirs du Parlement écossais ou de l’Assemblée nationale galloise suite au référendum sur l’indépendance de 2014, cela ne nécessite pas la mise en place d’un R-U fédéral. Il existe en revanche une question fondamentale que le fédéralisme pourrait aider à résoudre : celle du West Lothian.

La question du West Lothian fut formulée pour la première fois dans les années 1970 par Tam Dalyell, en opposition aux débats sur la décentralisation : « combien de temps encore les circonscriptions anglaises et les honorables membres anglais du Parlement vont-ils tolérer […] qu’au moins 119 honorables membres écossais, gallois et irlandais du nord continuent d’exercer un pouvoir important, et probablement décisif, sur la politique anglaise alors qu’ils [les circonscriptions et membres anglais; NdT] ne bénéficient pas d’un tel pouvoir lorsqu’il s’agit de l’Écosse, du Pays de Galles et de l’Irlande du Nord? »

Aucune solution ne fut avancée au cours des débats des années 1970 sur la décentralisation, et la question ne fut pas non plus réglée avec l’établissement des institutions décentralisées en 1999 (malgré une forme d’affaiblissement de ce phénomène suite à la réduction du nombre des députés écossais). À titre d’exemple, lors du mandat de Tony Blair, la présence d’un important contingent de députés travaillistes en provenance d’Écosse et du Pays de Galles a été utilisée par deux fois pour faire passer des lois sur les frais de scolarité complémentaires et les hôpitaux privés, qui ne s’appliquaient qu’à l’Angleterre et non aux circonscriptions de ces députés (les domaines de l’éducation et de la santé sont des compétences décentralisées). Le modèle EVEL fait office de réponse de la part du gouvernement britannique et semble être une solution convenable; à ceci près qu’il soulève un certain nombre d’autres problématiques : la création de deux classes de députés, le problème de l’identification des questions « anglo-anglaises » et l’affaiblissement du Parlement britannique comme organe législatif pour l’ensemble du R-U.

Certes, l’adoption d’un système fédéral ne viendrait pas résoudre la question du West Lothian. Mais, si un tel système devait être établi en tandem avec une législature décentralisée (c’est-à-dire un Parlement anglais) ou des législatures (c’est-à-dire des assemblées régionales) responsables sur les problématiques décentralisées, tout en maintenant le Parlement britannique comme un organe du R-U dans son entier, le problème pourrait être résolu.

On peut cependant identifier deux problèmes devant la mise en œuvre de cette solution. Le premier se résume à la problématique bien connue de la « taille de l’Angleterre ». Un Parlement anglais doté des mêmes compétences et des mêmes fonctions que le Parlement écossais placerait dans l’ombre l’actuel Parlement britannique, peut-être même au point d’affaiblir fondamentalement le pouvoir central – ce qui irait à l’encontre de l’objectif d’accommodement des différences plurinationales au sein d’une structure fédérale. Le second problème est celui de l’opinion publique. La proposition de créer un ordre supplémentaire de gouvernement en Angleterre – que ce soit au niveau national ou régional – ne bénéficie que d’un maigre soutien. La décentralisation fut mise en place en Écosse (et dans une moindre mesure au Pays de Galles) en réaction à des pressions populaires en faveur d’une telle institution. Par la suite, des pressions additionnelles ont encore accru cette décentralisation. Or, aucune revendication similaire n’existe en Angleterre. En effet, lorsqu’une gouvernance régionale fut proposée dans le nord-est de l’Angleterre en 2004 (quoique sous une forme moins substantielle que ce qui fut proposé en Écosse et au Pays de Galles), l’offre fut massivement rejetée par l’électorat. Bien que les assemblées régionales aient paru adéquates au gouvernement travailliste d’alors pour aménager une entente constitutionnelle plus complète, elles sont de plus en plus perçues comme un palier de gouvernement inutile et imposé par la classe politique. Malgré tout, il demeure que le problème d’une gouvernance décentralisée reste entier en ce qui concerne l’Angleterre.

Conclusion

Hazell (2006 : 37) a décrit le R-U comme une union qui « fonctionne en pratique, mais pas en théorie ». Et bien que la « pratique » de la gouvernance britannique ait été mise à rude épreuve dans les dernières années du fait d’une incongruité partisane verticale (depuis 2010, aucun parti britannique n’a été au gouvernement au palier national et au palier décentralisé en même temps), le sentiment reste que, quels que soient les obstacles, les acteurs parviennent à trouver une façon de travailler au sein de leurs propres structures, et le système fonctionne malgré tout. Lorsque le gouvernement de Tony Blair fut formé en 1997 et qu’il engagea une série de réformes constitutionnelles, son programme était vu comme « la réforme constitutionnelle la plus radicale » qu’ait connue le R-U depuis la Grande loi de réforme de 1832 (Bogdanor, 2001 : 1). Bien que ces réformes n’aient pas eu pour but de mettre en place un R-U fédéral, le modèle de décentralisation asymétrique auquel elles donnèrent lieu mit effectivement le R-U sur la voie du fédéralisme – lorsqu’il ne conduisit pas tout simplement, comme certains l’estiment, à un système « quasi-fédéral » (ibid). Pour autant, un certain nombre d’obstacles empêchent encore la mise en place d’un R-U véritablement fédéral. En plus du problème majeur de la géographie, les enjeux que nous venons de détailler (qui incluent l’attachement à la souveraineté parlementaire et l’euroscepticisme) font en sorte qu’il est hautement improbable que le fédéralisme soit adopté en tant que tel dans un futur proche, même s’il continue tout de même de participer aux réflexions relatives au changement constitutionnel au R-U. Les arguments en faveur de la décentralisation sont d’abord apparus dans les débats sur l’autonomie interne (Home Rule) irlandaise dans les années 1880. 135 ans plus tard, ces débats ne sont toujours pas près d’être tranchés. S’il est permis de prendre cet exemple en guise de référence, il est donc fort probable qu’à la fin de ce siècle le fédéralisme au R-U ne sera encore qu’une lointaine possibilité.

Texte traduit par Benjamin Pillet.

Citation suggérée : Harvey, Malcolm (2019). « Existe-t-il une solution fédérale au casse-tête constitutionnel britannique ? », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/existe-t-il-une-solution-federale-au-casse-tete-constitutionnel-britannique/

Bibliographie

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