Résumé
L’intrication du fédéralisme et de la sécession peut paraître paradoxale ; elle est malgré tout inévitable au sein des communautés politiques multinationales. En fait, l’intégration et la désagrégation sont deux tendances possibles au sein des fédérations. Les récents événements en Catalogne, mais aussi ceux passés en Écosse ou au Québec, témoignent de l’importance de mieux comprendre le phénomène des revendications indépendantistes. Les démocraties libérales évoluent et les débats au sujet de l’autonomie gouvernementale et de l’auto-détermination ne peuvent plus être menés comme ils l’étaient il y a plusieurs décennies. Certes, le droit constitutionnel à la sécession est extrêmement rare. Mais il est néanmoins possible de trouver de bons arguments, notamment dans les analyses constitutionnelles et normatives, soutenant le droit à l’auto-détermination démocratique. En tant que minorités permanentes, les nations minoritaires demandent des garanties libérales les protégeant des majorités, mais elles exigent également des droits d’expression démocratique pour pouvoir décider librement de leur futur constitutionnel. Tout accord politique se fonde sur un pacte, et tout aménagement fédéral demande que les compromis individuels et collectifs soient respectés.
Wo viel Licht ist, ist starker Schatten
[Là où la lumière est la plus forte, les ombres le sont aussi]
Johann Wolfgang von Goethe
Introduction[i]
Si le fédéralisme possède cinquante déclinaisons, la sécession en est certainement une. L’ombre de la désagrégation pèse sur (presque) toutes les fédérations actuelles et passées à travers le monde. L’émergence d’États indépendants à partir d’anciennes unités fédérales est une conséquence directe et habituelle de l’écroulement des fédérations. Sans doute est-ce à cause de ces précédents historiques que le fédéralisme et le sécessionnisme sont généralement considérés comme participant de tendances différentes, étant donné qu’ils semblent aller dans des directions opposées.
Les systèmes politiques fédéraux sont des aménagements institutionnels « d’autonomie et de partage du pouvoir » (Elazar, 1987) qui visent soit à « maintenir ensemble » (l’Inde ou la Belgique) soit à faire « converger » (la Suisse, les États-Unis, l’Europe) des unités politiques (Stepan, 2005). Certains de ces systèmes sont plurinationaux, bien qu’une majorité d’entre eux revendiquent le fait d’être mononational (Requejo, 2005)[ii]. Inversement, la sécession implique une rupture du statu quo, ce qui signifie créer un nouvel État à partir d’un territoire qui appartenait précédemment à un autre État (ou à une fédération d’États). Par conséquent, elle implique un transfert de souveraineté d’un État parent vers la nouvelle unité politique ainsi créée (Pavkovic et Radan, 2007), ce qui est le contraire de tout mouvement de « convergence » au sein d’une fédération, et une conséquence indésirable de tout système de « maintien ».
Malgré ces contradictions, les mouvements pro-indépendance comme la sécession font partie intégrante des systèmes politiques fédéraux et plurinationaux, et ce pour trois raisons. Premièrement, le fédéralisme a souvent été employé afin d’accommoder la diversité, les nations minoritaires faisant généralement partie de régimes fédéraux ou à tout le moins d’États possédant un certain degré de décentralisation politique. Deuxièmement, les forces centripètes et centrifuges font partie de la vie politique de toute fédération plurinationale. Troisièmement, les débats au sujet de la sécession et du pluralisme national se font toujours en fonction des interprétations locales de ce que signifie le fédéralisme. Burgess (2006) opère une distinction entre les traditions de pensée fédérale anglo-saxonne et continentales. Certains pays européens semblent plus proches de la notion de « subsidiarité » et de la souveraineté unique à la Bodin; tandis que la tradition anglo-saxonne semble beaucoup plus influencée par la tradition du « pacte » protestant, ce qui permet aux négociations ayant trait à la souveraineté de gagner en flexibilité. La langue fédérale est donc non seulement variée, mais, d’un point de vue historique, elle est également en évolution et en renouvellement constant (Norman et Karmis, 2005).
Le droit de sécession dans les fédérations
Les règles ayant trait au droit de sécession sont extrêmement rares[iii], mais lorsqu’elles existent, elles apparaissent généralement dans des contextes fédéraux. L’Éthiopie et Saint-Christophe-et-Niévès ont développé des règles encadrant le droit de sécession, et l’article 50 du Traité de Lisbonne de l’Union européenne (UE) aborde la possibilité d’une sortie de l’Union. En dehors de ces cas, l’avis de la Cour suprême du Canada dans son Renvoi relatif à la sécession (1998)[iv] et la loi canadienne sur la clarté (2000)[v] figurent parmi les réglementations récentes du droit de sécession et d’auto-détermination. Un autre exemple est l’accord d’Édimbourg de 2012 portant sur le référendum d’indépendance de 2014 survenu dans le contexte de la décentralisation écossaise.[vi] D’anciennes fédérations comme l’URSS accordaient également le droit de sécession à leurs unités constituantes[vii]. Ainsi, de la dissolution de l’URSS et de la mise en œuvre des lois canadiennes et britanniques précédemment mentionnées, une question en particulier (bien qu’il y en ait d’autres) en est venue à préoccuper les chercheurs : le droit de sécession nourrit-il le sécessionnisme au sein d’une fédération ? De manière générale, deux réponses à cette question ont été formulées.
Bauböck (2000) estime que la vertu principale du fédéralisme consiste précisément en sa capacité de substituer l’auto-détermination par l’autonomie gouvernementale pour les nations minoritaires. Par conséquent, suggère-t-il, le fédéralisme devrait exclure le droit à la sécession et renforcer l’autonomie gouvernementale. D’une perspective plus légaliste, Sunstein (1991, 2001) a formulé une opposition célèbre aux « clauses de sécession » dans les constitutions fédérales puisque, de son point de vue, elles entraîneraient des comportements stratégiques (comme le chantage) et mettraient en péril l’engagement des unités constituantes envers le pacte constitutionnel.
Cependant, ces arguments ont été réfutés par d’autres auteurs, qui posent des hypothèses contraires. Kymlicka (2001 : 224) insiste notamment sur les vertus de l’autonomie gouvernementale dans les aménagements fédéraux et affirme que :
Le but ne devrait pas être de fournir des garanties à toute épreuve concernant les frontières étatiques en place (ce qui ne peut être fait dans une société libre et démocratique), mais plutôt de fournir des garanties solides que les droits des minorités internes seraient protégés si les frontières étatiques étaient modifiées, et que le groupe national majoritaire puisse survivre en tant que nation même s’il venait à perdre des territoires minoritaires.
Qui plus est, une « clause de sécession » peut permettre que les discussions sur la sécession se fassent en dehors du débat politique; elle ouvre également la voie à un engagement réel vis-à-vis de la Constitution en définissant clairement une « voie de sortie », ce qui empêche de potentiels mécanismes de chantage (Weinstock, 2001; Norman, 2006). Ces conceptions favorables à la « constitutionnalisation » de la sécession semblent plus conformes aux approches morales formulées par les philosophes politiques. De plus, les approches se fondant sur l’individualisme moral kantien ont tendance à être plus réticentes à l’accommodement de telles politiques en comparaison avec les approches hégéliennes, qui nourrissent un engagement à l’endroit des politiques de reconnaissance (Requejo, 2013).
Les fondements normatifs du droit de sécession dans les fédérations
Les bases morales du droit de sécession sont généralement présentées comme étant un facteur déterminant. Par exemple, Buchanan (2004) justifie le droit unilatéral à la sécession dans le cas où un accord interne est rompu par le gouvernement central ou fédéral, mettant ainsi en danger les droits de la minorité dotée d’une autonomie gouvernementale. D’une manière similaire, Seymour (2007) identifie le droit de sécession à l’auto-détermination externe. L’auto-détermination interne devrait être un droit fondamental des nations minoritaires, et l’auto-détermination externe ne serait justifiée que dans les contextes marqués par une absence d’auto-détermination interne. La reconnaissance équitable proposée par Patten (2014) est également une autre fondation morale du droit des minorités; l’absence d’une reconnaissance équitable ouvrirait potentiellement la voie à un droit légitime à la sécession.
À mon sens, ces différentes théories se fondent sur une intuition positive commune, en plaçant le principe d’équité au centre de toute justification du droit de sécession dans les fédérations (Sanjaume-Calvet, 2016). Malgré tout, présenter un tel droit comme un « remède » à l’injustice soulève un certain nombre de problèmes importants.
En dehors des lois nationales, la justice peut être définie suivant des normes internationales; ceci étant, l’État parent – ou la nation majoritaire au sein de la fédération – sera toujours à même de pouvoir définir les termes de l’accommodement « équitable » dans le contexte d’un conflit avec la minorité. Dit autrement, c’est l’État parent qui détient le dernier mot sur « ce qui est juste ». Plus encore, le seul acteur légitime sur la scène internationale est l’État souverain, et non la minorité. Par conséquent, étant donné que les revendications indépendantistes – et c’est encore plus vrai lorsqu’elles sont pacifiques – sont souvent considérées comme des affaires internes, les minorités se retrouvent généralement à la merci de leur propre État. Ce qui a des conséquences importantes étant donné que pour l’État parent ou le groupe majoritaire, de telles demandes peuvent aisément être estampillées comme des revendications injustes, voire même comme des « sécessions vaniteuses »[viii].
Qui plus est, une telle approche peut s’avérer non-démocratique lorsqu’elle est prise au pied de la lettre en l’absence de bases équitables claires pour revendiquer une auto-détermination externe (par exemple dans le cas de violations des droits de l’homme, d’une annexion forcée, d’une rupture d’accord d’autonomie gouvernementale, d’une absence d’auto-détermination interne, etc.). Dans le cas hypothétique où une minorité territoriale au sein d’un ensemble fédéral bénéficierait de 90% de soutien en faveur d’un projet de sécession, mais que l’État parent refuserait de mettre en œuvre une voie ou un accord légal pour répondre à cette revendication, le droit unilatéral à la sécession serait illégitime du fait d’une absence de « cause juste ». Suivant une telle approche, le seul soutien démocratique n’est pas jugé être une base suffisante pour justifier un droit de sécession unilatérale. Comment est-il possible que le consentement puisse ne pas apparaître parmi les critères appartenant à une théorie de l’auto-détermination ?
Les cas réels sont cependant plus complexes. D’habitude, la « cause juste » est contestée par l’État parent et à l’échelon local de la minorité interne; tandis que sur la scène internationale, de tels conflits peuvent être considérés comme une simple affaire domestique (Coggins, 2014). Plus encore, il y a (évidemment) une corrélation entre l’injustice ou l’injustice perçue et le soutien au sécessionnisme. Dans les démocraties libérales, le soutien à la sécession ne parvient que rarement à rassembler une majorité (Griffiths, 2016). Mais s’il parvient à subsister suffisamment longtemps, il est susceptible de devenir une incarnation ou une clé de lecture des dysfonctionnements (et à tout le moins des injustices réelles ou perçues) à l’œuvre au sein d’un système politique.[ix]
L’auto-détermination catalane
Les récents événements en Catalogne sont un exemple de telles tensions politiques (Cuadras-Morató, 2016). La décision de 2010 du Tribunal constitutionnel concernant le Statut d’autonomie de la Catalogne, et les politiques de recentralisation menées par le gouvernement conservateur (PP) ont provoqué le développement, au sein des forces politiques catalanes, de plans d’auto-détermination externe (devant passer par un référendum) et de sécession (au moyen d’une république catalane indépendante). Entre 2012 et 2015, les tribunaux, le Parlement et le gouvernement central ont maintes fois rejeté les lois et les initiatives législatives appelant à un référendum sur la question de l’indépendance et de l’autonomie gouvernementale (Gagnon et Sanjaume-Calvet, 2016).
Les parties en faveur de la sécession rassemblèrent 47,74% du vote lors des élections régionales catalanes du 27 septembre 2015. Un référendum de sécession unilatérale fut organisé par les autorités catalanes le 1er octobre 2017. Le taux de participation atteignit quelque 43% et le Oui l’emporta à 90%. Le gouvernement catalan affirma la victoire du camp sécessionniste et déclara l’indépendance lors des deux sessions du Parlement régional du 10 et du 27 octobre. Les partis anti-indépendantistes avaient appelé leurs sympathisants à boycotter le référendum, et n’y prirent donc aucune part. Qui plus est, les forces de police espagnoles entamèrent une répression majeure lors du processus référendaire, entraînant plus de 1 000 blessés. Les cours pénales et les procureurs accusèrent l’ensemble du gouvernement catalan, plusieurs leaders indépendantistes et 700 maires et membres de la société civile de sédition et de rébellion (qui sont des accusations criminelles). Deux dirigeants issus de la société civile, le Vice-président et le Ministre des affaires intérieures catalans sont toujours en détention provisoire, tandis que le Président catalan et trois ministres régionaux sont encore en exil à Bruxelles. Le gouvernement espagnol plaça la Catalogne sous tutelle et appela à de nouvelles élections régionales. Mais loin de saper le sécessionnisme, de telles stratégies répressives semblent avoir eu un « double » effet boomerang sur le gouvernement espagnol. Premièrement, les élections mirent en lumière un solide soutien populaire aux forces sécessionnistes en Catalogne. Malgré les mesures répressives et l’emprisonnement (ou l’exil) de leurs dirigeants, les partis indépendantistes obtinrent 47,5% des votes et 70 des 135 sièges au Parlement. Deuxièmement, le second parti en tête des élections fut l’anti-sécessionniste Ciudadanos (Parti des Citoyens), qui obtint 36 sièges et 25,4% des votes, tandis que le parti du gouvernement central et force majoritaire dans le reste de l’Espagne, le PP, ne remporta que 4 sièges et 4,2% des votes.
Les événements catalans illustrent les difficultés auxquelles font face à la fois les gouvernements fédéraux et les théories morales et légales sur la sécession et le fédéralisme. L’exécutif espagnol mené par Mariano Rajoy ainsi que les principaux partis nationaux (PP, PSOE, Cs) rejetèrent à la fois le droit au référendum catalan et/ou l’existence d’une « cause juste ». D’un côté, leur discours se fonde sur l’interprétation de la constitution de 1978 par le Tribunal constitutionnel, qui déclare qu’il n’existe qu’une seule et unique souveraineté en Espagne, et qui présente les référendums d’auto-détermination comme étant anticonstitutionnels. De l’autre, on ne peut ignorer le fait que les partis espagnols nomment les personnes responsables des institutions centrales (incluant les juges) et possèdent une majorité qualifiée au Congrès comme au Sénat, bloquant ainsi toute possibilité de réforme constitutionnelle.[x]
La réaction des autorités espagnoles aux demandes catalanes peut être considérée comme tenant d’un « régime prohibitionniste » pouvant aisément devenir un piège dans les démocraties libérales, puisque les candidats indépendantistes peuvent se présenter aux élections, mais n’ont pas la possibilité de mettre à exécution leurs promesses politiques.
Conclusion
En résumé, le fédéralisme plurinational et la sécession semblent participer d’une même union, aussi malheureuse soit-elle. Les relations fédérales sont fondées par des pactes. En contexte plurinational, de tels pactes requièrent des compromis non seulement individuels, mais aussi et surtout collectifs qui ne peuvent que rarement s’accommoder d’une conception bodinienne de la souveraineté (ainsi définie comme unique et indivisible). Ce type de conflit ne peut plus être résolu comme il l’était il y a de cela 25 ou 50 ans. De nos jours, les nations minoritaires revendiquent des garanties libérales à leur autonomie gouvernementale et insistent sur leur droit démocratique à exprimer librement leurs conceptions constitutionnelles.
Il est aujourd’hui urgent de trouver des voies légales et morales d’expression et de compréhension de l’altérité au sein d’un demos (ou de demoi) spécifique·s[xi]. Les agencements institutionnels complexes doivent accepter leur caractère contingent et tout faire pour éviter d’être dominés par des groupes nationaux. Ce qui ne signifie pas pour autant qu’il faille tomber dans une instabilité politique et constitutionnelle éternelle. Bien au contraire, des mécanismes équilibrés et justes en matière de partage du pouvoir et d’autonomie peuvent être élaborés afin d’éviter les ruptures; ceci étant, l’absence de tels mécanismes ne peut être comblée par la censure des droits démocratiques et libéraux.
Texte traduit par Benjamin Pillet.
Citation suggérée : Sanjaume-Calvet, Marc, (2019). « Le clair-obscur de la sécession et du fédéralisme ». 50 déclinaisons de fédéralisme. Disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/veille/le-clair-obscur-de-la-secession-et-du-federalisme/.
BIBLIOGRAPHIE
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LECTURES SUGGÉRÉES
Cuadras-Morató, Xavier, ed. 2016. Catalonia: A New Independent State in Europe? A Debate on Secession Within the European Union. Routledge.
Kraus, Peter and Joan Verges Gifra (ed.) The Catalan Process: Sovereignty, Self-Determination and Democracy in the 21st Century. Barcelona: Institut d’Estudis de l’Autogovern.
Norman, Wayne 2006. Negotiating nationalism: nation-building, federalism, and secession in the multinational state. Oxford: Oxford University Press.
Pavkovic, Aleksandar, & Peter Radan. 2007. Creating new states: theory and practice of secession. Aldershot, Hampshire, England ; Burlington, VT: Ashgate.
NOTES DE BAS DE PAGE
[i] Mes remerciements à Andrea Romano (Universitat de Barcelona) et au professeur Ferran Requejo (Universitat Pompeu Fabra) pour leurs commentaires sur une version provisoire de cet article.
[ii] Dans cet article les termes « plurinational » et « multinational » sont synonymes et servent à désigner la présence de multiples nations au sein d’un même État.
[iii] La Cour suprême américaine rejeta par exemple le droit de sécession des États dans son célèbre jugement Texas c. White (1869). Voir : 74 U.S. 700 https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/74/700 [consulté le 6 décembre 2017]
[iv] Voir : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S 217. https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/1643/index.do [consulté le 6 décembre 2017]
[v] Voir : Loi donnant effet à l’exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi sur la sécession du Québec, L.C. 2000, ch. 26. https://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/C-31.8/TexteComplet.html [consulté le 6 décembre 2017]
[vi] Voir : https://www.webarchive.org.uk/wayback/archive/20170701045319/www.gov.scot/About/Government/concordats/Referendum-on-independence [consulté le 6 décembre 2017]
[vii] L’article 72 de la Constitution de l’URSS affirmait le droit des républiques de l’Union à quitter librement la fédération, mais en pratique aucune loi n’établissait de procédure pour mettre en œuvre ce droit.
[viii] Une telle critique à été résumée à une « absence d’arbitre impartial ». La Cour internationale de justice a été envisagée comme candidate potentiel à un tel poste d’arbitrage suite à son opinion sur la sécession du Kosovo de 2010.
[ix] L’opinion de la Cour suprême canadienne sur la sécession du Québec (1998) offre un guide de survie salomonesque. Elle présente une combinaison de principes (« démocratie, État de droit, fédéralisme et protection des minorités ») qui conduira plus tard à la loi sur la clarté de 2000. Malgré tout, le Québec répondit en réaffirmant son droit à l’auto-détermination au moyen de la loi 99, et la province francophone n’a jamais formellement signé le rapatriement constitutionnel de 1982. Au Royaume-uni, le référendum de 2014 (inspiré par la loi sur la clarté canadienne) mit en lumière une majorité unioniste claire (55%); mais plutôt que de vaincre le mouvement indépendantiste écossais (profondément pro-UE), il ne fit que lui donner un nouveau souffle qui s’est trouvé encore renforcé par les négociations du Brexit après le vote de 2016 concernant la sortie du Royaume-uni.
[x] Voir la contribution de Ferran Requejo’s au présent projet, au sujet du cas espagnol : https://capcf1.wixsite.com/accueil/actualites/l-espagne-est-elle-un-%C3%A9tat-f%C3%A9d%C3%A9ral?fbclid=IwAR0-m5vsy7OuGLxGJKTNkDc8sO-3X-j7x_SwVEFRfJm2VC6p-F0K1t09Ca4
[xi] Gagnon (2011) a proposé une conception du fédéralisme fondée sur l’hospitalité et l’habilitation.
