Les partis politiques et le fédéralisme : une influence réciproque

Résumé

Les penseurs libéraux et les défenseurs de la démocratie majoritaire sont en désaccord quant au rôle que devraient idéalement jouer les partis politiques dans les systèmes fédéraux. Pour les uns, les partis sont vus comme des gardiens de la répartition fédérale des compétences ; alors que pour les autres ils sont perçus comme des instruments devant transcender les divisions internes dans la poursuite de politiques publiques uniformes. Une revue de la littérature montre que les chercheurs se sont surtout concentrés sur deux dimensions des politiques partisanes territoriales : le degré de symétrie dans la compétition partisane et le degré d’intégration verticale au sein des organisations partisanes. En mobilisant ces deux dimensions, on peut mieux interpréter pourquoi les partis répondent de différentes manières aux environnements politiques multi-niveaux. Ainsi, les partis se sont adaptés d’une manière que l’on peut qualifier de mutuelle, complexe et réciproque aux structures fédérales, tout en étant devenus le réel moteur des dynamiques propres au fédéralisme.

 Introduction

Le rôle des partis politiques dans les systèmes fédéraux fait l’objet de débats depuis des siècles (pour un état des lieux, voir Detterbeck, 2012 : 14-29). Pour les penseurs libéraux, le système fédéral de freins et de contrepoids a mis en place des garanties permettant de se préserver du « problème des factions », pour reprendre l’expression célèbre de James Madison (Hamilton et al., 1987). Du fait de la répartition des compétences étatiques qu’il entraîne, le fédéralisme crée des bastions de pouvoir régionaux, ce qui inhibe structurellement l’émergence de partis hiérarchisés et unifiés (Truman, 1967). Les récents travaux issus de cette école de pensée mettent de l’avant l’importance des partis intégrés (c’est-à-dire des partis qui s’organisent et entrent en compétition sur l’ensemble du territoire d’une entité politique). Bien que de tels partis restent des organisations décentralisées, ils sont néanmoins capables de coopération et d’accommodements multi-niveaux. La stabilité politique est donc le fruit d’arrangements fédéraux intelligents qui incitent les partis à accepter la décentralisation politique comme un moyen de nourrir leurs propres intérêts électoralistes (Filippov et al., 2004).

De l’autre côté, pour les défenseurs de la souveraineté populaire, le fédéralisme a entravé l’expression démocratique de la volonté du peuple. La répartition fédérale des compétences prive les citoyens de la possibilité de choisir au sein d’une offre de politiques concurrentes et de pouvoir contrôler les décisions de leurs représentants politiques (Duverger, 1951). Dans cette perspective, les partis intégrés et unifiés sont une façon de transcender les barrières fédérales grâce à la combinaison de leur discipline parlementaire et de leur cohérence programmatique. En leur qualité de partis nationaux, ils peuvent créer des politiques publiques visant l’égalité juridique et l’efficacité politique. Autrement dit, si le fédéralisme peut potentiellement limiter la pleine expression du demos dans son ensemble, les partis sont en revanche susceptibles d’encourager son action politique intégrée (Stepan, 2001).

L’héritage de William Riker : deux dimensions d’analyse

La recherche empirique sur les dimensions territoriales de la politique partisane a connu des développements fulgurants au cours des quelque vingt dernières années (voir par exemple Thorlakson, 2007; Swenden et Maddens, 2009; Hepburn, 2010; Massetti et Toubeau, 2014). La plupart de ces travaux se réfèrent au cadre analytique développé par William Riker (1964) et qui fut la première tentative pour arriver à une théorie systématique du fédéralisme fondée sur l’analyse des partis.

Riker considérait que les dynamiques fédérales – c’est-à-dire des processus qui concourent à une répartition plus centralisée ou plus décentralisée des compétences juridiques et administratives entre différents paliers territoriaux – sont déterminées par les structures du système partisan. Par exemple, dans les cas où des gouvernements à l’échelle de l’État sont en mesure de diriger leurs coreligionnaires de parti en poste aux échelons infra-étatiques, le palier fédéral acquiert du pouvoir. En revanche, dans les situations où différents partis gouvernent différents paliers (ce qu’on nomme la disharmonie partisane), les gouvernements infra-étatiques peuvent user de leurs compétences pour résister aux tentatives de centralisation (voir également Filippov et al., 2004 : 22-26).

Bien que la théorie de Riker manque de complexité, les deux dimensions sur lesquelles il se concentre ont eu un effet durable sur la recherche au sujet des politiques partisanes territoriales :

1. la première de ces dimensions est le degré de symétrie entre les zones de compétition partisane à l’échelle de l’État et aux paliers infra-étatiques;
2. la seconde est le degré d’intégration verticale que l’on observe au sein des organisations partisanes.

La première dimension de symétrie dans la compétition partisane renvoie au degré auquel les constellations politiques concordent entre les différents paliers territoriaux. Dans les systèmes partisans dotés d’une forte symétrie, les comportements électoraux observables lors d’élections à l’échelon étatique ou infra-étatique sont relativement similaires puisque les mêmes types de clivages viennent structurer ces différentes arènes politiques. Les différents partis sont présents à tous les paliers et ils ont tendance à s’allier avec les mêmes partenaires pour former des coalitions gouvernementales. Moins ces caractéristiques sont présentes, et plus la compétition partisane devient asymétrique. Dans les systèmes peu symétriques, la politique infra-étatique bénéficie de plus d’espace et d’autonomie. L’asymétrie partisane s’accompagne souvent de succès électoraux pour les partis locaux. Dans bien des cas, les partis locaux (dotés comme ils le sont d’agendas politiques liés à l’habilitation régionale) ont un impact considérable sur le renouveau de la dimension territoriale dans la politique partisane (De Winter et al., 2006; Hepburn, 2010).

La seconde dimension d’intégration des organisations partisanes renvoie aux liens politiques pouvant exister entre différents paliers de partis. Les partis intégrés démontrent un fort degré de coopération formelle et informelle entre les paliers, ce qui permet de présenter une façade d’organisation unifiée travaillant à la mise en œuvre de buts politiques communs. Cela s’accompagne d’une structure d’affiliation ou d’adhésion commune allant du niveau local au palier étatique, mais aussi de liens étroits entre les élites partisanes en ce qui concerne les orientations de carrière et la représentation mutuelle dans les organes de direction, des structures de prise de décision partagée pour ce qui concerne les aspects programmatiques et stratégiques, et d’un partage des ressources matérielles (en ce qui concerne les finances ou le personnel par exemple). Les partis qui ne correspondent que peu ou pas à ces caractéristiques n’ont qu’un faible degré d’intégration verticale (Dyck, 1996).

Les partis intégrés peuvent être dirigés par le haut ou par le bas (Deschouwer, 2006 : 293-94). Leurs antennes locales peuvent être dotées d’une influence certaine au centre et même posséder une autonomie quelconque, ou encore manquer des deux. Plusieurs chercheurs ont adopté les catégories de « partage du pouvoir » et d’« autonomie » dans le but de clarifier les équilibres de pouvoir territoriaux au sein des partis politiques (voir par exemple Swenden et Maddens, 2009; Thorlakson, 2009). La première catégorie renvoie à la dimension de l’intégration verticale, tandis que la seconde représente la capacité qu’ont les antennes locales de choisir leur propre personnel et de déterminer leurs propres politiques internes.

Detterbeck et Hepburn (2010) ont développé une typologie des partis multi-niveaux intégrés à partir d’une lecture des combinaisons possibles d’autonomie et de partage du pouvoir. Les partis qui ont un fort degré d’intégration verticale combiné à un faible taux d’autonomie infra-étatique sont dits unitaristes. Les partis autonomistes fonctionnent sur un modèle inverse. Mais il existe également d’autres partis pour lesquels les deux variables sont élevées ; les antennes infra-étatiques ont un poids au sein du parti central, tout en contrôlant leur propre arène politique infra-étatique (ce sont les partis fédéralistes). Finalement, les partis centralistes sont assez hiérarchiques. L’autonomie comme le partage du pouvoir y sont faibles puisque le centre domine tous les aspects propres à la politique interne du ou des partis. Cette typologie des partis intégrés n’inclut pas les partis qui ne sont actifs qu’à un seul palier (partis fractionnés) ou ne possèdent pas de maillage entre les paliers étatiques et infra-étatiques au sein de leur organisation (partis bifurqués).

J’ai estimé, dans une précédente étude sur les organisations partisanes multi-niveaux en Europe (Detterbeck, 2012), que les principaux partis espagnols, le PP conservateur et le PSOE socialiste, ressemblent au type du parti centraliste. En effet, ces deux partis cherchent à maintenir une unité interne au moyen d’un contrôle du haut vers le bas des antennes locales, n’accordant à ces dernières qu’un poids généralement limité dans les affaires internes. Notons cependant que l’équilibre du pouvoir a varié avec le temps, notamment lors de crises majeures (par exemple dans le cas d’une perte de pouvoir gouvernemental, ou de la démission d’un chef). Les partis majoritaires allemands et autrichiens ont de manière générale oscillé entre les types unitariste et fédéraliste. Bien que leurs antennes locales aient toujours bénéficié d’un accès privilégié aux processus de prise de décision partagée au palier central, leur utilisation de leur autonomie au niveau régional a varié au cours du temps. Qui plus est, il faut se rappeler des différences entre les familles de partis. Les socio-démocrates des deux pays ont une tradition plus forte d’interférence centrale dans les affaires de parti au niveau infra-étatique, tandis que les démocrates chrétiens ont généralement plus défendu des principes de subsidiarité et d’autonomie régionale.

Pour ce qui est de l’Écosse et du Pays de Galles, les partis britanniques se sont progressivement rapprochés du modèle autonomiste suite à la décentralisation. Chaque palier de parti gère ses propres affaires avec un degré appréciable d’autonomie (sauf en ce qui concerne la dépendance matérielle envers le palier central du parti). En Belgique, les partis bifurqués entrent en compétition au niveau étatique et aux niveaux infra mais sont limités à une seule communauté linguistique. Il n’existe à peu près aucun lien transversal aux groupes linguistiques entre les partis idéologiquement parents. Les partis qui furent un temps unifiés se sont séparés en organisations partisanes flamandes ou francophones suite à la fédéralisation du pays (pour un plus long détail de cette question, voir Detterbeck et Hepburn, 2010; Hepburn et Detterbeck, 2013; Detterbeck et Hepburn, 2018).

S’adapter aux structures fédérales tout en en contrôlant les dynamiques

Les organisations partisanes multi-niveaux ont réussi à trouver différents équilibres entre l’intégration verticale et l’autonomie infra-étatique. Ces équilibres territoriaux ne sont ni fixes, ni immuables. Les partis se sont adaptés de manière flexible et mouvante aux environnements multi-niveaux, qui ont eux aussi évolué à travers le temps.

Afin d’expliquer ce phénomène, on peut percevoir les partis comme des organisations qui s’adaptent et qui reflètent l’environnement au sein duquel elles doivent entrer en compétition pour des suffrages, des postes de pouvoir et des politiques publiques. En ce qui concerne les clivages sociaux, il a été montré que les partis cherchent à exprimer un certain degré de diversité territoriale. Dans les sociétés plus divisées, les partis ont tendance à souligner plus fortement les revendications territoriales distinctes (Erk, 2006).

Des démonstrations similaires ont été effectuées concernant le contexte institutionnel de la politique partisane. Dans les systèmes fédéraux, la centralisation et la décentralisation (qui sont déclenchées par des facteurs exogènes à la compétition partisane, comme des guerres ou une récession) précèdent et entraînent des changements dans les systèmes et dans les organisations partisan·e·s. La nationalisation ou la dénationalisation des partis suit les migrations de l’autorité (Chhibber et Kollman, 2004). Plus les compétences sont localisées au centre, et plus les partis s’organisent autour de politiques à l’échelle de l’État (voir Caramani, 2004). En revanche, les politiques infra-étatiques prennent de l’importance dans les contextes plus décentralisés. La tendance générale à la décentralisation et le changement d’échelle territoriale des États-nations ont mis en valeur l’importance des arènes politiques infra-étatiques (Keating, 2013). En conséquence, les antennes de parti infra-étatiques ont vu leur rôle politique gagner en autonomie, notamment lorsqu’elles ne font pas face à l’opposition d’un parti territorialement limité (Detterbeck et Hepburn, 2018).

La littérature sur la politique partisane territoriale connaît encore une autre approche. Selon cette dernière, les partis jouent un rôle proactif dans la création de dynamiques fédérales. Les partis « ajustent » la répartition de l’autorité fédérale en fonction de leurs propres intérêts, qu’ils soient en lien avec la cohérence organisationnelle, le succès électoral, l’efficacité gouvernementale, ou certains objectifs législatifs (Riker, 1964). Cairns (1977) s’est notamment intéressé aux intérêts propres aux élites politiques infra-étatiques au Canada. Il estime que la décentralisation fédérale est la résultante de stratégies politiques de la part des gouvernements provinciaux qui ont cherché à créer des espaces territoriaux distincts, accompagnés d’intérêts et de préférences spécifiques (« la construction provinciale »). Ceci étant, Stepan (2001) a renversé cet argument en mettant en valeur la capacité des partis présents à l’échelle de l’État à surmonter les obstacles fédéraux dans leur recherche d’égalité juridique et d’uniformité au niveau des politiques publiques, en centralisant la politique fédérale. Il semble que les choix stratégiques de politiciens rationnels – choix qui sont orientés par un accès aux ressources du pouvoir et par la logique de la compétition partisane – puissent être vus comme la cause directe du changement fédéral.

Les deux approches ont des forces comme des faiblesses. La recherche empirique a montré comment les partis se sont adaptés aux structures fédérales tout en cherchant à établir des solutions institutionnelles qui répondent mieux à leurs besoins. Watts (2004) a très bien résumé cette idée par l’expression d’une « interaction mutuelle réciproque » entre le fédéralisme et les partis. Les institutions fédérales ont un impact sur les modèles territoriaux de compétition et d’organisation partisanes, mais les systèmes électoraux et les clivages sociaux aussi. Dans le même temps, les partis ont un impact sur l’opération et l’évolution des systèmes fédéraux (bien qu’ils ne soient pas les seuls éléments à être dotés d’un tel impact), notamment grâce à leur capacité à générer une cohésion fédérale et à créer des liens intergouvernementaux.

Citation suggérée : Detterbeck, K., (2019). « Les partis politiques et le fédéralisme : une influence mutuelle et réciproque », 50 déclinaisons de fédéralisme, disponible [en ligne] : https://capcf.uqam.ca/a-la-une/les-partis-politiques-et-le-federalisme-une-influence-reciproque/.

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Lectures suggérées

Detterbeck, Klaus, Wolfgang Renzsch et John Kincaid (eds) (2015): Political parties and civil society in federal countries (Don Mills: Oxford University Press)

Hough, Dan et Charlie Jeffery (eds) (2006): Devolution and electoral politics (Manchester: Manchester University Press)

Hopkin, Jonathan et Pieter van Houten (eds) (2009): Decentralization and statewide parties, Party Politics, Special Issue, Vol. 15 (2)