Le Nigeria : une fédération en quête de fédéralisme

Dele Babalola, professeur, département de relations internationales et diplomatie, Université Baze d’Abuja, Nigeria

Dele Babalola enseigne au département de Relations internationales et diplomatie de l’Université Baze d’Abuja, au Nigeria. Il est titulaire d’un doctorat en Politique et gouvernement de l’Université de Kent, d’un MPhil en Politique africaine occidentale de l’Université de Birmingham (Royaume-Uni), d’une maîtrise ès science en méthodes de recherches en sciences sociales de la London South Bank University (Royaume-Uni), ainsi que d’un baccalauréat en science politique de l’Université Ahmadu Bello (Nigeria). Ses recherches se concentrent sur le fédéralisme, l’économie politique, l’ethnicité et le terrorisme au Nigeria.

Résumé

Le présent article défend l’idée selon laquelle la fédération nigériane est l’exemple parfait d’un arrangement fédéral incomplet. Les revendications qui découlent d’un sentiment de marginalisation – réprimées lors de la période militariste – sont maintenant exprimées ouvertement par des groupes ethno-régionaux depuis le début de l’ère post-militariste, ce qui donne lieu à d’intenses mouvements réclamant un système fédéral plus fonctionnel. Les élites politiques nigérianes ont tenté à plusieurs reprises de remédier aux imperfections inhérentes au système fédéral du pays en mettant en place un éventail de mécanismes structurels et redistributifs, mais les revendications de plus en plus fortes en faveur d’un « véritable fédéralisme » suggèrent que le système gouvernemental est déficitaire par rapport au modèle fédéral, et nécessite par conséquent d’être réformé en profondeur.

Introduction

Depuis l’avènement de la transition démocratique par le gouvernement civil de 1999, les nombreuses revendications en faveur d’un système fédéral réellement fonctionnel – ou ce qui est appelé un « véritable fédéralisme » dans le jargon nigérien – sont un indicateur que tout ne va pas pour le mieux en ce qui concerne l’état actuel du fédéralisme au Nigeria. Les défauts apparents du système fédéral sont sans aucun doute à la source de ces demandes. Le Nigeria est une fédération fondée sur une constitution fédérale; mais en pratique, le pays fonctionne comme un État unitaire, conséquence des tendances centralisatrices qui en sont venues à caractériser le système de gouvernance au pays. Il semble exister un consensus (surtout dans le sud du pays) quant au fait que le fonctionnement du fédéralisme au Nigeria n’est pas conforme aux principes fondamentaux du fédéralisme. Comme le rappelle Wheare (1963: 20), « un pays peut avoir une constitution fédérale tout en la traduisant en pratique de telle manière que son gouvernement n’est pas fédéral » (traduction libre). Erk (2004 : 3) estime également que « l’existence d’une fédération ne doit pas nous aveugler quant à une absence de fédéralisme » (traduction libre). Dit autrement, il peut exister des fédérations sans fédéralisme, ou en déficit de fédéralisme. Nous estimons que le modèle nigérien illustre le cas de tels arrangements fédéraux incomplets.

Le présent article vise à décrire le Nigeria comme une fédération aux prises d’un important déficit en matière de fédéralisme. Qui plus est, il cherche à analyser la quête d’un système authentiquement fédéral de la part du peuple nigérien. Son point de départ doit donc se situer dans une clarification conceptuelle de ce que sont le fédéralisme et les fédérations. Ceci afin d’éviter l’écueil d’un mauvais usage de ces concepts, mais également pour placer le présent article dans la perspective théorique à laquelle il appartient.

Fédéralisme et fédération : clarifications conceptuelles

Comme la plupart des concepts en sciences sociales, le fédéralisme ne possède pas de définition unique et « peut vouloir dire bien des choses pour bien des hommes » (Duchacek, 1970 : 189. Traduction libre). Malgré tout, la difficulté à définir ce concept n’a pas empêché des auteurs « classiques » de nous offrir quelques précieuses pistes de définition. Le fédéralisme a ainsi été défini comme une philosophie politique et une position idéologique (King, 1982 : 75); comme un « principe politique » comprenant une « distribution constitutionnelle des pouvoirs » entre un gouvernement central et ceux des unités constituantes, dans le but d’atteindre « l’autonomie et le partage du pouvoir » (Elazar, 1987 : 5-6); et une « valeur » qui imprègne les fédérations (Burgess, 1993 : 3).

Le fédéralisme peut signifier différentes choses pour différentes personnes, mais une caractéristique constante de ce système politique semble être le principe intrinsèque qui le distingue des autres systèmes. Ce principe, que Wheare (1963 : 10) nomme le principe fédéral, a été défini comme la « méthode de séparation des pouvoirs faisant en sorte que les gouvernements généraux et régionaux sont tous, au sein d’une même sphère, à la fois coordonnés et indépendants » (traduction libre). Ce qui est ici entendu par « indépendant » est le fait que chaque ordre de gouvernement possède ses propres compétences indépendantes, et qu’aucun des ordres de gouvernement n’a prééminence sur les autres.

Ceci étant, cette interprétation pose des problèmes sur le plan pratique. En effet, un certain degré d’interdépendance et de coopération est nécessaire pour le fonctionnement effectif de n’importe quel système fédéral. Par conséquent, le fédéralisme renvoie à un système de gouvernement dans lequel les compétences sont partagées entre un gouvernement central (fédéral) et les unités fédérées/constituantes (ou États dans le cas du Nigeria).

Une fédération, en revanche, est un État dans lequel le gouvernement central et les gouvernements constituants « gouvernent le même territoire et peuple, chacun possédant l’autorité de prendre certaines décisions indépendamment l’un de l’autre » (Riker, 1964 : 5. Traduction libre). Selon King (1982 : 77), une fédération est également un État souverain dans lequel le gouvernement central incorpore les gouvernements des unités régionales au sein de ses procédures de prise de décision commune, sur la base d’ententes constitutionnelles à définir. Par conséquent, une fédération est un État avec deux ordres de gouvernement ou plus dans lequel existe une répartition des pouvoirs établie constitutionnellement entre le gouvernement central responsable du territoire global et ses unités constituantes. Selon ces définitions, on peut donc dire que le Nigeria est une fédération. Le citoyen moyen du Nigeria est soumis à au moins deux structures d’autorité : celui de l’État et celui du pays dans son ensemble. Pour autant, cette fédération pratique-t-elle le fédéralisme ?

La constitution du pays impose une répartition claire des compétences entre le gouvernement fédéral et les 36 États qui composent la fédération. Essentiellement, il existe deux listes de compétences législatives – la liste exclusive et la liste concurrente. Les fonctions et compétences qui ne sont pas décrites dans ces deux listes sont assignées aux gouvernements étatiques comme des fonctions résiduelles et, comme nous le savons bien, « les gouvernements général et régional ne sont pas subordonnés l’un à l’autre, peu importe celui en charge du résiduel » (Wheare, 1963 : 12. Traduction libre). Malgré tout, dans l’arrangement constitutionnel en présence, il n’est pas difficile de remarquer la prédominance du gouvernement fédéral ou, en d’autres termes, la subordination des États au gouvernement central.

Le fédéralisme au Nigeria

Le Nigeria, à l’origine un État unitaire, est devenu une fédération en 1954. Ses pères fondateurs voulaient un cadre politique fédéral parce qu’ils estimaient que les États fédéraux ont la capacité structurelle d’accommoder la diversité. Au-delà de cette seule volonté, on notait la présence de conditions socio-économiques qui appelaient une telle nécessité (Babalola, 2013; Suberu, 2001). Bien que Riker (1964) se soit opposé à la pertinence de telles conditions, Babalola (2013) a par la suite montré que le rejet des conditions socio-économiques opéré par Riker n’était pas tenable en ce qui concerne la création de la fédération nigérienne. En effet, ces facteurs expliquent indubitablement pourquoi la fédération de départ (1954) était composée de trois régions. Cette division reflétait les différences culturelles, politiques et économiques qui existaient entre les trois principaux groupes ethniques du pays – les Hausa-Fulanis, les Yorubas et les Igbos –, qui dominaient alors respectivement les régions nord, ouest et est du pays.

On ne saurait exagérer l’importance du rôle qu’a joué l’armée nationale dans le façonnement des caractéristiques propres à la fédération nigérienne. Avant que l’armée n’intervienne dans la politique nationale en 1966 au moyen d’un coup d’État, les unités constituantes jouissaient d’un pouvoir économique et politique substantiel. Cependant, la guerre civile (1967-1970) apporta avec elle un lot de mesures politiques et économiques qui vinrent accorder un rôle central au gouvernement fédéral, notamment dans le domaine économique. Les États furent subordonnés au centre tout au long de la guerre, manifestement pour assurer le contrôle effectif des multiples éléments des forces armées. Le gouvernement central prit possession des sources de revenus auparavant contrôlées par les États, contribuant ainsi à une chute considérable de leurs recettes. On peut donc dire que la concentration des compétences économiques dans les mains du centre eut pour résultat la suprématie du gouvernement central. Cela provoqua également ce qu’on peut appeler la « sur-centralisation » du système fédéral.

Le boom pétrolier de 1973, qui coïncida avec une période de règne militaire, vint encore accroître la centralisation des leviers économiques autour du gouvernement fédéral. Celui-ci bénéficiant alors d’énormes sources de revenus – particulièrement grâce à la vente du pétrole – le centre devint le seul redistributeur des rentes pétrolières, pouvant ainsi dicter quelle part de la richesse nationale irait aux différents États. Par conséquent, les États devinrent en quelque sorte l’extension du gouvernement fédéral plutôt que des ordres de gouvernement indépendants. Lorsque le Nigeria retrouva un gouvernement civil à partir de 1999, la physionomie de son système fédéral avait profondément changé, passant d’un modèle qui suivait initialement une dynamique « de la base vers le sommet » à un modèle « du sommet vers la base ». Le Nigéria d’aujourd’hui est donc une fédération dans laquelle les États sont fiscalement dépendants du centre. Ainsi, nous sommes en présence d’une négation du principe fédéral exigeant l’autonomie réciproque des gouvernements au sein d’une fédération.

Les conséquences de la concentration excessive des recettes au niveau du centre ont commencé à se manifester en 2015 lorsque les gouvernements étatiques se sont mis à avoir de plus en plus de difficulté à équilibrer leurs budgets. Ce problème fit surface à l’occasion d’une baisse des allocations fédérales aux États, résultat d’une chute du cours du pétrole sur les marchés internationaux – les finances publiques nigérianes étant principalement dépendantes des revenus pétroliers. Il n’est donc pas étonnant que les Nigériens, principalement ceux du sud, aient commencé à revendiquer la mise en œuvre d’un « vrai fédéralisme ».

L’exigence du « vrai fédéralisme »

Au Nigeria, le « vrai fédéralisme » peut signifier différentes choses en fonction des points de vue. Cette nouvelle formule peut être comprise plus précisément si l’on emploie une lunette géopolitique. Commençons donc par la région du sud-ouest, dominée par l’ethnie Yoruba.

L’agitation en faveur du vrai fédéralisme débuta dans le sud-ouest immédiatement après l’annulation des élections présidentielles de 1993, a priori remportées par un homme Yoruba. Les membres de l’élite yoruba avaient alors jugé que les élections avaient été annulées uniquement parce que leurs homologues du nord n’étaient pas prêts à concéder le pouvoir politique au sud; d’où leur imposante campagne en faveur d’un « changement de pouvoir » vers le sud; « changement de pouvoir » signifiant alors la fin de la mainmise des élites nordiques sur le pouvoir politique et, par extension, sur le pouvoir économique. Cependant, avec la victoire présidentielle d’un Yoruba – Olusegun Obasanjo – en 1999, l’exigence d’un changement de pouvoir disparut et fit place à celle d’un « vrai fédéralisme ». Par vrai fédéralisme, les élites yoruba entendaient alors un système fédéral doté d’un centre plutôt faible, c’est-à-dire un système dans lequel les unités constituantes seraient indépendantes du centre, particulièrement dans le domaine fiscal.

Par ailleurs, la critique de la marginalisation politique fut particulièrement virulente dans le sud-est, territoire de l’ethnie Igbo. La position des Igbos concernant le système fédéral nigérien est que ce dernier se caractérise par son asymétrie, tout particulièrement en ce qui concerne la répartition des ressources nationales. Une autre raison qui présida à l’agitation igbo en faveur du vrai fédéralisme est la perception, par les membres de cette ethnie, de leur non-intégration dans la vie politique du pays depuis la fin de la guerre civile en 1970, qu’ils perçoivent notamment à travers la faible présence du gouvernement fédéral dans leur région. Ce sentiment de non-appartenance est percevable dans les déclarations de certains groupes souverainistes, tels que le Mouvement pour l’Actualisation de l’État Souverain du Biafra (MASSOB), ou encore le regroupement Peuples Autochtones du Biafra (IPOB) qui juge que le peuple igbo n’est plus intéressé à faire partie du Nigeria, et qu’il devrait se voir accorder un droit de faire sécession pour fonder un État indépendant. Il est néanmoins peu probable que la campagne en faveur d’une résurgence du Biafra bénéficie d’un vaste soutien auprès des élites du sud-est, ces dernières ayant des intérêts politiques et financiers dans l’ensemble du pays. Ceci étant, pour les Igbos du sud-est, le vrai fédéralisme est donc synonyme d’une pratique fédérale qui accommode tous les groupes ethniques au sein de la fédération multinationale.

De manière similaire, c’est également un sentiment de marginalisation politique et économique qui se trouve être à la source des revendications pour un espace politique exclusif de la part des minorités du delta du Niger (autrement dit la zone géopolitique sud-sud) où se situent la plus grosse partie des réserves pétrolières du Nigeria. D’ailleurs, ces revendications sont formulées sous le double euphémisme du « contrôle des ressources » et du « vrai fédéralisme ». Dans le contexte nigérien, l’expression « contrôle des ressources » renvoie au droit d’une unité fédérée d’avoir un contrôle absolu sur les ressources minières qui se situent sur son territoire, et de verser en retour des redevances au gouvernement central pour financer les compétences fédérales. L’injustice perçue dans la redistribution des ressources est la source principale des luttes entourant le contrôle des ressources. Les États producteurs de pétrole ont soutenu à répétition que le fédéralisme fiscal nigérien – qui encourage des politiques inégales et déséquilibrées pour la redistribution – joue en leur défaveur. Pour les gens du delta du Niger, le contrôle des ressources apparaît donc comme une solution à leur marginalisation. Pour eux, le vrai fédéralisme veut donc dire une pratique fédérale dans laquelle les unités fédérées sont en mesure de posséder et de gérer leurs ressources comme elles l’entendent.

En apparence, les élites nordiques souhaitent que le statu quo reste fondé sur la croyance – dans certains milieux à tout le moins – que l’actuel système favorise leurs intérêts, notamment au travers du principe fédéral, de la représentation majoritaire à l’échelon fédéral, et du système de quotas.

Conclusion

Nous avons montré dans cet article que la lutte pour l’accès aux ressources nationales se trouve au fondement de l’agitation en faveur du vrai fédéralisme. Les rentes pétrolières et leur redistribution ont façonné les mécanismes du système fédéral nigérien et ont également largement contribué à l’échec du fédéralisme dans ce pays. L’histoire de la redistribution des recettes au Nigeria est avant tout celle de chaque groupe ethnique ou région géopolitique cherchant à maximiser sa part des ressources nationales. Une des raisons principales derrière l’hostilité d’un tel système de redistribution est que les unités constituantes du Nigeria manquent de sources de revenus qui leur sont propres. Qui plus est, la disparité économique ayant donné lieu à un développement inégal entre ces unités constitue elle aussi un élément de discorde. Par conséquent, toute future réforme politique devra s’assurer d’accommoder la diversité ethnique du pays, comme une manière parmi d’autres de tendre vers l’unité nationale.

Pour sortir de la « sur-centralisation » du système actuel, le fédéralisme fiscal du pays devrait mettre l’accent sur la production de revenus plutôt que sur leur redistribution. Cela permettrait d’assurer la viabilité fiscale des États. Toute réforme future devrait donc être conçue de sorte que les États génèrent leurs propres revenus, et que ceux qui ne possèdent pas de ressources puissent mettre en place des stratégies pour produire des recettes à partir d’autres sources. En d’autres termes, les revenus intérieurs devraient uniquement compléter la part d’allocations reçues par les États du fédéral. Qui plus est, du fait de la décentralisation des ressources économiques, les États posséderaient un contrôle relatif sur leurs ressources et se retrouveraient moins dépendants du centre.

Si l’affaiblissement du centre fédéral s’avérait probablement être une bonne chose pour le Nigeria, ce dernier nécessite néanmoins un système fédéral à même d’assurer une relative hégémonie du gouvernement central vis-à-vis des gouvernements étatiques. La taille de la fédération, sa diversité ethnique ainsi que sa disparité économique demandent un gouvernement fédéral relativement fort et capable de réguler la compétition pour les ressources nationales.

On pourrait donc conclure à ce stade que le fédéralisme nigérien est défectueux et que des réformes sont incontournables. La quête sans fin du vrai fédéralisme, de la restructuration politique et de l’auto-détermination dans le contexte d’une fédération nigérienne ethniquement hétérogène ne disparaîtra pas tant et aussi longtemps que les dirigeants politiques n’auront pas réformé les institutions et les ressorts du système fédéral pour leur donner un semblant de fédéralisme authentique.